被問責(zé)官員復(fù)出存在制度軟肋

李　松

官員問責(zé)體現(xiàn)的是官員任免機(jī)制上的完善性和科學(xué)性,讓有能力的“問題官員”復(fù)出,則更多地體現(xiàn)出政治理念與制度的理性。

邱曉華

2007年1月因收受現(xiàn)金,涉嫌重婚被“雙開”消失后,于今年8月28日,以大型國(guó)企的高級(jí)研究員身份亮相媒體。

孟學(xué)農(nóng)

5年前的4月,身為北京市市長(zhǎng)的孟學(xué)農(nóng)因?yàn)椤胺堑洹倍剔o職。今年9月14日,時(shí)任山西省長(zhǎng)的他又因一起重大潰壩事故引咎辭職。

解振華

2005年11月因松花江污染事件引咎辭職。2007年1月5日下午,他的名字出現(xiàn)在國(guó)家發(fā)改委網(wǎng)站新領(lǐng)導(dǎo)名單中。

馬富才

2004年4月,中石油老總馬富才引咎辭職,后復(fù)出任國(guó)家能源辦副主任。

8月28日，一篇題為《掌控當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的政策建議》的文章在網(wǎng)上引起公眾的關(guān)注，文章署名為“原國(guó)家統(tǒng)計(jì)局局長(zhǎng)、現(xiàn)中海油高級(jí)研究員”。該文之所以能夠引起公眾的關(guān)注，并非文章的內(nèi)容，而在于文章的作者—邱曉華。這是他被“雙開”消失后首次露面，使公眾心中留下不少的懸疑。

“我國(guó)官員問責(zé)制不斷規(guī)范和完善,而與之相對(duì)的官員復(fù)出機(jī)制卻并不健全,相關(guān)規(guī)定十分模糊、籠統(tǒng),缺少操作性和程序性,彈性和隨意性很大,需要盡快建立健全、科學(xué)、合理的問責(zé)官員復(fù)出機(jī)制。”國(guó)家行政學(xué)院政治學(xué)教研部龔維斌教授接受記者采訪時(shí)表示,“只有通過制度化程序賦予權(quán)力的復(fù)出官員,才會(huì)讓公眾心服口服,而官員在重新履職中也才會(huì)更有底氣。如果沒有科學(xué)的制度支撐,官員復(fù)出缺乏嚴(yán)格的程序性,會(huì)令官員問責(zé)制的權(quán)威性和嚴(yán)肅性受到損害。”

“問題官員”悄然復(fù)出

9月14日上午,“復(fù)出”剛滿一年的山西省省長(zhǎng)孟學(xué)農(nóng)因?yàn)橄宸跐问鹿试俅握?qǐng)辭,成為公眾視野中第一個(gè)兩次請(qǐng)辭的省部級(jí)官員。

2003年“非典”時(shí)期,包括孟學(xué)農(nóng)、張文康在內(nèi)的千余名各級(jí)官員,因隱瞞疫情或防治不力而被“問責(zé)”。隨后,在松花江污染事件、重慶開縣特大井噴事故、北京密云踩踏事故、山西“黑磚窯”事件等重大事故中,高層一次次“鐵腕問責(zé)”,讓一個(gè)個(gè)行政不作為、亂作為者丟掉“烏紗帽”。

可以預(yù)見的是,隨著我國(guó)建設(shè)責(zé)任政府的力度不斷加大,官員非正常“下馬”現(xiàn)象也將不斷增多。但記者調(diào)查發(fā)現(xiàn),近年來有些官員被問責(zé)后又很快復(fù)出,而復(fù)出的程序又不公開透明,致使社會(huì)上議論紛紛。

2003年因處理SARS疫情不力,衛(wèi)生部部長(zhǎng)張文康與北京市市長(zhǎng)孟學(xué)農(nóng)被免職,其后張文康轉(zhuǎn)任宋慶齡基金會(huì)副主任,并當(dāng)選全國(guó)政協(xié)科文體委員會(huì)副主任,而孟學(xué)農(nóng)則獲任國(guó)務(wù)院南水北調(diào)工程建委辦公室副主任,后任山西省省長(zhǎng)。國(guó)家環(huán)保總局原局長(zhǎng)解振華因2005年11月松花江污染事件引咎辭職。2007年1月5日下午,解振華的名字出現(xiàn)在國(guó)家發(fā)改委網(wǎng)站新領(lǐng)導(dǎo)名單中。2003年12月23日,重慶開縣井噴特大事故奪去了243條人命；2004年4月,中石油老總馬富才引咎辭職,后復(fù)出任國(guó)家能源辦副主任……

從上述可見,有些官員因各種原因丟了“烏紗帽”,但在“風(fēng)暴”過后又被委以重任的情況成了政壇新“慣例”。

“目前很多官員都是悄然復(fù)出,對(duì)公眾欠缺一個(gè)應(yīng)有的說明。因此,往往令公眾對(duì)之前的問責(zé)產(chǎn)生質(zhì)疑。”北京大學(xué)政府管理學(xué)院博士生導(dǎo)師李成言教授接受記者采訪時(shí)表示,“官員復(fù)出本身并沒有錯(cuò),這表明了政府在干部任用上的突破,對(duì)于違法違紀(jì)官員,不是一棍子打死,而是視其具體情節(jié),安排合適的職位,讓其繼續(xù)發(fā)揮有益的作用。這體現(xiàn)出政治理念與制度的理性。”

憑什么“東山再起”

現(xiàn)代政府是責(zé)任政府,政府官員都有明確的任期目標(biāo)。受訪專家認(rèn)為,如果在任期內(nèi)發(fā)生重大責(zé)任事故,政府官員必須承擔(dān)法律責(zé)任。即使事故不是行政一把手直接造成的,也應(yīng)為此承擔(dān)道義和政治上的責(zé)任。

2005年通過的公務(wù)員法對(duì)引咎辭職有明確規(guī)定。但對(duì)這些被問責(zé)去職的官員,在什么樣的情況下可以復(fù)出、相關(guān)程序應(yīng)該如何履行等關(guān)鍵性和敏感性問題上,公務(wù)員法卻只字未提。

“干部任用條例第六十二條有規(guī)定,引咎辭職、責(zé)令辭職、降職的干部,在新的崗位工作一年以上,實(shí)績(jī)突出,符合提拔任用條件的,可以按照有關(guān)規(guī)定,重新?lián)位蛘咛岚螕?dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。”中國(guó)人民大學(xué)政治學(xué)系張鳴教授接受記者采訪時(shí)認(rèn)為,“這在制度上依然需要具體的實(shí)施細(xì)則。對(duì)官員復(fù)出,有必要建立起更加嚴(yán)格的規(guī)則加以執(zhí)行。”

“官員能否復(fù)出,這關(guān)鍵取決于他犯的是什么錯(cuò)。”中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授張成福認(rèn)為,“如果官員僅是道義上負(fù)有責(zé)任,這個(gè)人還是可能被重新任用。”

多數(shù)受訪者也認(rèn)為,對(duì)于曾經(jīng)犯過錯(cuò)誤,負(fù)有責(zé)任而降職、免職、引咎辭職的官員,今后并不一定不能再起用,但整個(gè)過程應(yīng)當(dāng)公開透明,給公眾一個(gè)明確的交代。

官員復(fù)出存在制度軟肋

“官員復(fù)出容易引起人們的爭(zhēng)議,主要是人們對(duì)官員復(fù)出的原因、條件和程序不清楚。”龔維斌教授認(rèn)為,“造成這種狀況的原因,一方面,是我國(guó)干部選拔任用體制尚待完善；另一方面,一些地方存在著官官相護(hù)現(xiàn)象,對(duì)于失職的領(lǐng)導(dǎo)干部象征性進(jìn)行責(zé)任追究,為了平息群眾的不滿情緒,要么讓其‘冷卻一段時(shí)間,然后官?gòu)?fù)原職,要么異地做官或者平調(diào)到其他重要崗位。群眾對(duì)這些做法十分不滿。”

張鳴教授認(rèn)為,“在缺乏民眾有效監(jiān)督的情形下,官員問責(zé)有原因,而復(fù)出如果不能保證程序的透明與公正,那么其合理性、合法性必然會(huì)遭到公眾的質(zhì)疑。這樣操作甚至?xí)屓藨岩墒且环N變相的調(diào)動(dòng)。也不利于維護(hù)民眾的知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)。”

“官員復(fù)出意味著曾經(jīng)犯過錯(cuò)誤的官員又重回領(lǐng)導(dǎo)崗位,重新掌握了一定的權(quán)力、金錢等社會(huì)資源。因此官員復(fù)出的社會(huì)影響,在某些方面甚至大于官員下馬,所以建立官員復(fù)出制度具有極為重要的意義。”北京中盛律師事務(wù)所杜立元律師認(rèn)為,“對(duì)官員的問罪與定罰應(yīng)該循法,量才與起用更應(yīng)當(dāng)循法,官員復(fù)出制度就為官員的量才和起用提供了可循之法。如果官員復(fù)出沒有制度的規(guī)制和約束,那么‘法治政府、‘陽光政府在民眾心里就成了口號(hào)。”

“官員在引咎辭職后,如在短時(shí)間內(nèi)迅速?gòu)?fù)職,實(shí)際上這是對(duì)其另外一種形式的補(bǔ)償。”南開大學(xué)博士生導(dǎo)師齊善鴻教授認(rèn)為,“如果官員復(fù)出過程不公開、不透明,這不僅違背了問責(zé)制對(duì)失職者進(jìn)行懲罰的初衷,也在形式和過程上,破壞了公眾對(duì)政策的信任感,弱化了問責(zé),弱化了對(duì)他人的警示。符合條件復(fù)出的官員,通過公開透明的程序,也可以重新開始工作和生活,不必時(shí)時(shí)面對(duì)質(zhì)疑和處處解釋。因此,公開和透明地復(fù)出,對(duì)政府、公眾和復(fù)出個(gè)人才算是負(fù)責(zé)任的做法。”

呼喚“官員復(fù)出機(jī)制”

不少受訪者認(rèn)為,提高政府執(zhí)行力的關(guān)鍵,在于加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行過程和結(jié)果的監(jiān)督與問責(zé)。目前我國(guó)已經(jīng)有了較為完整的官員問責(zé)制度,應(yīng)該盡快建立官員復(fù)出機(jī)制,使官員復(fù)出更加制度化、規(guī)范化,否則,難脫“人治”色彩。

“問責(zé)官員重新起用必須符合程序,必須尊重現(xiàn)有制度。”北京石油化工學(xué)院人文社科學(xué)院李明偉教授認(rèn)為,“應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)于被免職官員的跟蹤監(jiān)督措施。經(jīng)過嚴(yán)格符合程序的考核,并置于公眾監(jiān)督之下,達(dá)到條件,應(yīng)該重新起用。實(shí)質(zhì)上,對(duì)于被免職官員‘去向的追問,對(duì)于那些官員表現(xiàn)的追問,就是對(duì)相關(guān)制度的追問。”

“在官員復(fù)出制度的建立上,要重視公正和公平,特別要重視公開,因?yàn)殛柟馐亲詈玫姆栏瘎?透明本身就是一種監(jiān)督。”杜立元律師建議,“首先,在官員的處分上,應(yīng)當(dāng)保持審慎的態(tài)度,嚴(yán)格依據(jù)法律規(guī)范和黨紀(jì)黨規(guī)執(zhí)行,在尚未確定事實(shí)、分清責(zé)任的情況下,不能被媒體輿論所左右,更不能為了息事寧人就隨意免除官員的職務(wù)或強(qiáng)迫官員‘引咎辭職。其次,在官員的復(fù)出上,對(duì)下馬的官員應(yīng)該用發(fā)展的眼光來對(duì)待,不能蓋棺定論。應(yīng)當(dāng)建立健全跟蹤、考核、評(píng)選機(jī)制,對(duì)其辭職后的工作保持關(guān)注,確實(shí)優(yōu)秀的人才,在符合考核標(biāo)準(zhǔn)的情況下,還應(yīng)允許其恢復(fù)公職或就任其他領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。再有,在復(fù)出制度的設(shè)立、實(shí)施過程中應(yīng)充分重視群眾的智慧、尊重群眾的權(quán)利。在廣泛吸納群眾意見的基礎(chǔ)上,將合理內(nèi)容制訂到制度中去；在制度的實(shí)施上,應(yīng)保障群眾的知情權(quán),公開官員復(fù)出任職的事由、依據(jù)、程序,對(duì)官員復(fù)出的決定由群眾行使一部分的參與權(quán)和決定權(quán)；官員復(fù)出制度的實(shí)施應(yīng)當(dāng)接受群眾的監(jiān)督,及時(shí)公開解答群眾的質(zhì)詢。”

“官員被問責(zé),不應(yīng)成為‘避風(fēng)頭或是一種暫時(shí)的過渡,而應(yīng)該是實(shí)質(zhì)性地責(zé)任追究。”齊善鴻教授認(rèn)為,“官員復(fù)出的程序,應(yīng)該公開化和透明化。應(yīng)該遵循一定的制度,什么情況的人可以復(fù)出,復(fù)出的原因是什么,都應(yīng)明明白白地公之于眾。因?yàn)檫@些人被免或者辭職的時(shí)候,不可避免地成為了社會(huì)各界關(guān)注的焦點(diǎn),那么,在他們復(fù)出的時(shí)候,也同樣需要有個(gè)對(duì)公眾告知的程序。”

(摘自《瞭望新聞周刊》2008年第38期)