對當前財政支出績效評價工作的思考

孫君濤

中圖分類號：F810.451

文章編號：1003—0751(2008)06—0091—02

一

經過近幾年的理論探討和實踐摸索，財政支出績效評價的理念逐步深入人心，績效評價機制基本確立，評價方式、方法基本完善，財政資金從分配—使用—評價—分配的決策管理機制基本建立，績效評價工作在加強財政支出績效管理、提高財政支出決策水平和財政資金使用效益等方面的重要作用正在發揮。

（一）財政部門支出管理的認識加強

績效評價的客觀、公正和綜合性特點，使其與審計和財政檢查等監督方式有較大的區別，社會各界和財政內部各職能部門對績效評價有個認識過程，經過近幾年的實踐，部門和社會各界從不理解不配合，到基本理解和主動配合，認識發生了很大的變化，逐漸形成了一致的意見。針對評價中發現的問題，能積極主動協調，及時調整項目實施方案和資金預算，并在新年度及時調整項目投放重點和支持方向，改進資金管理辦法。財政部門針對評價中發現的問題及時修改完善規章制度，并對以后年度部門預算編制、支出預算安排、財政資金使用監督等方面作出更加積極可行的謀劃。

（二）探索了績效評價的基本方法

財政支出績效評價的基本方法各地在實踐中大同小異，基本點是一致的，但具體到一個地方有自己的特點和個性。實踐中各地都比較注重建立適應本地特點的評價方法和工作程序，明確評價工作的方向和目標，注意吸收國內外的先進辦法和工作經驗，摸索出適應本地特色的評價基本方法、部門協調方法、組織實施方法、評價程序、重點核查方法和評價報告撰寫模式，為開展績效評價工作奠定了較好的基礎。

二

（一）強化對“三性”原則的認識

財政支出績效評價是一種專門方法，是用一系列科學、規范方法，對照預先設定的或可以參照的標準，按照財政支出“績效優先”的基本要求，對財政支出實施過程和效果，進行衡量比較和分析判斷。西方發達國家從績效審計理論和實踐中充分汲取營養，并借鑒其他學科理論發展的成果，提出了財政支出績效評價的三原則，即經濟性、效率性、有效性，構成了財政支出績效評價的基本平臺和理論支撐，并成為績效評價應遵循的基本原則。

經濟性，是指以最低費用取得一定質量的資源，即支出是否節約。經濟性是開展績效評價主要初始動力之一，主要目的是解決資金浪費和資金分配不均等問題，以便在各個公共部門和公共項目支出中建立更為有效的支出決策機制和支出優先排序機制，公共財政體制下，經濟性原則雖然始終作為財政支出績效評價的主要原則之一，但隨著社會經濟的發展和財政支出規模的不斷擴大，單純的經濟性原則在評價中的地位和影響在下降，逐漸被效率性和有效性原則所取代。在公共財政體制進一步完善，績效預算健全的情況下，經濟性還表現為評價對象資金實際投入與預算的吻合度，借以檢驗績效預算的科學性和準確性，吻合度的高低與經濟性的強弱是一致的，吻合度越高經濟性越強，與績效預算最接近即為最優，并非越節約越好。

效率性，是指投入和產出關系，包括是否以最小的投入取得一定的產出或者是以一定的投入取得最大的產出，就是支出是否講究效率。效率性是財政支出項目在決策機制方面，項目實施進度方面，以及項目經濟效益和社會效益取得等方面的具體體現。如果績效預算健全，效率性表現在兩個方面：一是產出物各項指標的實現程度，與績效預算確定的各項指標的比較，滿足度越高越好；二是項目的實施時間與績效預算確定的時間比較，差別越小越好，并非越快越好。

有效性，是指項目實施后，多大程度上達到政策目標、經營目標和其他預期結果，關注影響的有效性，衡量達到目標的程度。一般認為，有效性包括兩方面內容，一是項目實施后是否達到預期使用效果，占用率、使用率的考評，多指技術方面的指標，常用定量指標反映；二是項目的影響度和滿意度，通常用定性指標反映。考慮有效性原則是因為一些項目運行可能很有經濟性和效率性，但同時卻不一定是有效的。

無論是理論上還是實踐中，評價項目的經濟性、效率性、有效性三者之間的區別和聯系是客觀存在的，工作中需要進行綜合考察分析，才能做出客觀、公正的評價。

（二）制度建設作保障

財政支出績效評價制度是評價行為應遵守的規范，是開展評價工作的依據。建立和完善財政支出績效評價制度體系，是開展財政支出績效評價工作當務之急。從目前的情況看，財政支出績效評價法律、法規建設相對滯后，一定程度上制約了績效管理工作深入開展，也嚴重影響財政改革整體成效。為此，第一，加快財政支出績效管理法制化建設步伐，在有關法律中增加績效管理條款，加強財政支出管理約束力，為開展財政支出績效評價奠定法律基礎；第二，各級人民代表大會對政府財政收支預決算的審查也應從合規、合理、合法性審查向績效結果審查轉移；第三，向全社會宣傳加強財政支出績效管理的意義，使財政支出績效觀念深入人心，從而達到社會公眾關心財政支出績效，參與、支持績效評價工作；第四，研究制定一系列統一的制度規范，明確績效評價工作規則、工作程序、組織方式及評價結果應用等，并對相關行為主體的權利和義務進行界定；第五，結合預算支出管理實際，在各主要環節加強制度約束；第六，做好財政部門、預算部門（單位）、審計和財政監督機構之間的協調和合作。同時，應研究社會中介機構在績效評價工作中的輔助作用。

（三）技術手段作支撐

財政支出績效評價工作的技術支撐，應包括科學劃分類別、建立評價指標體系、確定標準體系和建立評價數據信息庫等內容。績效評價核心內容，是依據財政支出績效評價分類，制定適應評價需要的評價指標，并根據以往或他人評價工作實踐等歷史經驗數據，制定評價標準。在實施評價前，作為關鍵環節，應先制定出能夠反映支出績效的指標體系，才能以此為基礎進行定量、定性等專門方法分析對比，對財政支出立項、投入結構、建設過程、建成后運行實效性和可行性進行研究，為社會事業發展、政府制定經濟財政政策提供參考，為財政預算的項目支出編制、財政支出定額的修訂提供依據。

財政支出績效評價指標體系的建立，主要應從兩個層面進行考慮。一是從財政部門的角度考慮。一方面政府是維持資源配置秩序的政策制定者，同時還要行使行政權力，擔負基礎資源配置的調控角色；另一方面，政府又是國有資產最大的所有者，而財政部門作為政府主管資金分配的職能部門，最關心的是資金的使用情況、使用效率和資金的安全性，以及對國家和社會貢獻水平，并對財政資金管理者的管理活動進行評價和監督。從資金的使用者角度看，應側重于關心項目實施中的財務狀況，項目實施中的效率性，即投入產出效率，項目實施后的有效性等。二是從指標的構成形式考慮。在財政支出中，尤其是項目支出，包含層次很多，建立財政支出績效評價指標體系時，除了要遵循科學性、可比性、可操作性和統一性原則外，還要按照整體優化原則，符合長期利益原則和動態完善原則，審慎地選擇評價指標，既兼顧到評價對象個性化特征，又考慮到績效管理共性，盡量做到普遍性與特殊性統一。評價指標選擇和使用中，還應注意項目的規模和區域制約性，既要考慮規模、區域不可比的制約，又考慮到績效相對可比的可行性。同時，也應當認識到，指標的選擇是一個比較復雜的問題。因評價指標體系是由許多相關的指標元素構成的，選擇適當的指標構建評價指標體系相當重要。目前一般采用評價人員或課題組自定、通過專家調查確定以及運用有關統計技術確定等幾種方法來完成指標選擇。由于指標的選擇在很大程度上會受到評價人員或被調查專家個人知識、價值觀念等多種主觀因素的影響，不同的評價人員選擇的指標，或不同的專家群體進行調查選取的指標，得出的結果是不相同的。由于不同的指標所反映的內涵不同，最終計算出來的評價指數也會有一定的差距。

此外，數據信息庫建立也很重要。數據信息庫是績效評價的重要支撐，是一項長期而細致的工作，日常工作中應加強資料的收集、整理和歸檔，為績效評價工作做好鋪墊。

（四）結果運用是關鍵

財政支出績效評價結果的運用，是考察財政支出績效評價工作能否取得成效的主要依據，也是績效評價工作持續、深入發展的基本前提。評價結果是對財政支出效益的概括總結，也是政府和財政部門對社會資源配置能力和效率的集中體現，其結果應直接納入各級人民代表大會對財政預算執行情況的審核程序，并作為財政信息庫的重要組成部分，為財政今后預算編制、優化支出結構、提高支出效率和政府宏觀決策提供信息支持，這是財政支出績效評價工作的目的所在。同時對評價中反映出的有關財政收支、項目實施等方面的問題，要依法進行處理，以增強財政支出績效評價工作的權威性。

評價結果應發揮其在財政管理中的作用。財政支出績效評價作為財政精細管理主要手段之一，其評價結果運用，體現在財政日常管理工作的方方面面。對跨年度實施的中期評價項目，在提交年度評價報告之前，財政部門應暫緩撥付資金，并根據評價報告的結果，對長期項目的實施方案作必要的中期調整，使項目資金發揮最大效益。重點支出項目經過績效評價后，財政部門可根據評價結果向本級政府報告，對后續資金撥付提出處理意見，經政府批準后調整項目實施方案和財政支出預算。評價結果還應發揮其在社會監督中的作用，應和政府目標管理和部門、單位年終目標責任制考評結合起來，作為部門和單位績效考核的參考。

責任編輯：伊 人