基層政府在城市社區(qū)自治中的角色重塑

江正平　趙瑩瑩　曲春生

摘 要：隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府、市場(chǎng)與社會(huì)的分化日益明顯，社區(qū)自治成為社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)。由于目前我國(guó)政府依然在社會(huì)生活中起主導(dǎo)作用，基層政府在社區(qū)自治中存在職能“越位”、“錯(cuò)位”等角色定位偏差，從而抑制了社區(qū)自治的進(jìn)程。為了推進(jìn)城市社區(qū)自治的快速發(fā)展，必須重塑基層政府在城市社區(qū)自治中的角色：社區(qū)自治應(yīng)是政府、社區(qū)、居民協(xié)作的自治，政府與社區(qū)的關(guān)系應(yīng)當(dāng)從縱向控制向橫向互動(dòng)上轉(zhuǎn)變。

關(guān)鍵詞：基層政府；社區(qū)自治；角色重塑

中圖分類號(hào)：D693.62 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1003—0751(2008)06—0051—04

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)改革的深入，越來越多的“單位人”過渡到“社區(qū)人”，特別是社區(qū)居民物質(zhì)、文化、生活需求日益呈現(xiàn)出多樣化、多層次的趨勢(shì)，給社區(qū)自治建設(shè)提出了新的更高要求。但由于目前我國(guó)政府還未完全擺脫計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的慣性，基層政府對(duì)自己的角色定位不準(zhǔn)確，政府主導(dǎo)行為對(duì)社區(qū)自治的發(fā)展產(chǎn)生了許多不利的影響。因此，改變目前“政府辦社區(qū)”的尷尬局面，有必要認(rèn)真探討重塑政府在社區(qū)自治中的角色問題。

一、社區(qū)自治的理論基礎(chǔ)及其必然性

推進(jìn)城市社區(qū)自治建設(shè)，是城市和諧乃至社會(huì)和諧的基礎(chǔ)。城市社區(qū)自治的主體是居民，核心是居民權(quán)利表達(dá)與實(shí)現(xiàn)的法制化、民主化、程序化，對(duì)象是與居民權(quán)利有關(guān)的所有活動(dòng)和事務(wù)。

1.治理理論是社區(qū)自治的理論基礎(chǔ)。社區(qū)作為一個(gè)由各成員平等加入的共同體，其權(quán)利構(gòu)成及運(yùn)行機(jī)制是多元的、相互的而不是單一的、自上而下的。正因如此，治理理論就可以為社區(qū)自治提供理論基礎(chǔ)。根據(jù)這一理論，社區(qū)自治的最高目標(biāo)也是善治。善治目標(biāo)下社區(qū)自治的基本要素主要包括合法性、透明性、責(zé)任性、法治、回應(yīng)和有效。

2.社區(qū)自治是社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)。城市化步伐的加快、流動(dòng)人口的劇增、單位制的松動(dòng)、社會(huì)職能的分化、人民生活水平的提高都要求基層社會(huì)關(guān)系的強(qiáng)化，要求社區(qū)自治的發(fā)展。一方面，政府必須權(quán)利下放，還權(quán)于民，基層應(yīng)該為維護(hù)社會(huì)秩序?qū)嵭凶灾危涣硪环矫妫压哺＠葡蛏鐣?huì)化，為保障或增加必要的福利，基層則不得不實(shí)行自治。因此自治是社會(huì)發(fā)展的使然，是社區(qū)發(fā)展的必然趨勢(shì)。

3.社區(qū)自治是建設(shè)基層民主的必然選擇。憲法和居委會(huì)組織法確定了在我國(guó)城市基層實(shí)行居民自治的制度，這是人民實(shí)行直接民主的一種制度，是擴(kuò)大基層民主，實(shí)現(xiàn)民主協(xié)商、民主決策、民主管理進(jìn)而提高城市現(xiàn)代化管理水平的基礎(chǔ)工程。社區(qū)自治從一個(gè)微觀層面，以與社區(qū)居民自身利益相關(guān)的公共事務(wù)為出發(fā)點(diǎn)，激活居民的參與熱情，培養(yǎng)其參與意識(shí)，為其積極參與社區(qū)公共事務(wù)，關(guān)注社區(qū)普遍的、廣泛的共同利益，重視社區(qū)互助、人際交往、環(huán)境衛(wèi)生等公益事項(xiàng)，提供了一個(gè)可供討論和參與的公共空間。因此社區(qū)自治也是基層民主建設(shè)的必然選擇。

4.社區(qū)自治是降低政府管理成本的必然要求。從經(jīng)濟(jì)學(xué)來看，“民治”可以精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu),節(jié)約開支。社區(qū)自治主要依靠社區(qū)自身的資源進(jìn)行整合，既可以充分開發(fā)社區(qū)內(nèi)的人力資源，又為社區(qū)建設(shè)提供更廣泛的財(cái)力、物力來源，特別是社區(qū)不再單純地依靠政府資金，而可以通過駐區(qū)單位資助、居民捐款等各種方式籌集資金實(shí)現(xiàn)居民自我管理的良性循環(huán)，因此其管理成本較低。

二、當(dāng)前基層政府在社區(qū)自治中的角色“瓶頸”

在我國(guó)公共管理體系中，街道辦事處不是一級(jí)獨(dú)立的政府組織，但作為城區(qū)政府的派出機(jī)構(gòu)，一般將其稱作城市基層政府，亦即筆者所指的“政府”。社區(qū)自治當(dāng)然離不開政府的指導(dǎo)。但我國(guó)基層政府在社區(qū)自治中一直以一種矛盾的心態(tài)處在非常尷尬的境地：在希望通過民間自治來減輕自己負(fù)擔(dān)的同時(shí)又害怕權(quán)利下放導(dǎo)致對(duì)基層失控。可以說這是我國(guó)社區(qū)目前并未完全實(shí)現(xiàn)自治的根本性原因。

1.職能錯(cuò)位及越位弱化了社區(qū)自治能力。一方面，政府職能錯(cuò)位，將許多應(yīng)該由基層政府承擔(dān)的行政職能推給了社區(qū)。地方政府各職能部門都在強(qiáng)調(diào)“工作向基層延伸，一切工作進(jìn)社區(qū)”，但在實(shí)際操作過程中，只是簡(jiǎn)單地把工作推給社區(qū)，相應(yīng)的職能、權(quán)利卻沒有明確。另一方面，政府職能越位，對(duì)社區(qū)居民自治的微觀事務(wù)管理過多。一是政府包攬了過多的由社區(qū)自治組織承擔(dān)的職能。如直接組織和承辦社區(qū)內(nèi)的文化活動(dòng)、公益性慈善活動(dòng)、志愿者活動(dòng)、科普活動(dòng)等。二是把社區(qū)自治組織作為依附于政府的附屬單位或下屬單位，并且直接干預(yù)這些組織的自主權(quán)利。如街道辦事處直接任命居委會(huì)的工作人員，直接插手居委會(huì)的日常活動(dòng)。正是由于政府在社區(qū)自治中太多的行政干預(yù)使得社區(qū)自治的能力減弱，導(dǎo)致社區(qū)各種矛盾增加，難以調(diào)動(dòng)社區(qū)成員的積極性，更為嚴(yán)重的是將社會(huì)資源挪用為國(guó)家行政資源，極大地削減了社區(qū)建設(shè)所需的各種社會(huì)資本。

2.缺乏整體性規(guī)劃使社區(qū)自治發(fā)展不協(xié)調(diào)。政府將重點(diǎn)放在對(duì)社區(qū)自治的微觀管理上，必然會(huì)忽視從宏觀上對(duì)社區(qū)自治的總體規(guī)劃。主要表現(xiàn)在基層政府在社區(qū)的政策制定、宏觀規(guī)劃、財(cái)政資助、組織協(xié)調(diào)等方面缺乏深入有效的研究，致使社區(qū)組織發(fā)育不全，社區(qū)內(nèi)部自治能力不足，社區(qū)自治發(fā)展不協(xié)調(diào)。在政策制定上，沒有形成良好的制度環(huán)境，缺乏一系列政策、法規(guī)對(duì)社區(qū)組織的支持和引導(dǎo)；在宏觀規(guī)劃上，沒有將社區(qū)建設(shè)納入整個(gè)城市的建設(shè)中去，缺少長(zhǎng)短結(jié)合、分步實(shí)施的工作計(jì)劃和實(shí)施方案；在資金扶持上，沒有將社區(qū)建設(shè)資金納入總的財(cái)政預(yù)算中，投入數(shù)量微弱、投入的任意性大；在組織協(xié)調(diào)上，缺少對(duì)各個(gè)社區(qū)自治組織的宏觀協(xié)調(diào)。正是由于缺乏整體性規(guī)劃，社區(qū)建設(shè)才無法順暢進(jìn)行。

3.宣傳教育不夠?qū)е律鐓^(qū)居民的參與意識(shí)不強(qiáng)。社區(qū)居民參與意識(shí)不強(qiáng)，是影響社區(qū)發(fā)展的重要因素之一。某機(jī)構(gòu)的調(diào)查問卷顯示，對(duì)于“您會(huì)參與涉及社區(qū)事務(wù)的居民聽證會(huì)嗎？”這一問題，27.8%的居民表示不會(huì)參與，56.1%表示不知道，只有16.1%表示會(huì)參與，有76.1%的居民自2004年以來未參加過社區(qū)組織的各種文化體育活動(dòng)。居民對(duì)社區(qū)自治的漠視，不僅是因?yàn)檎畬?duì)涉及民生的熱點(diǎn)問題缺乏關(guān)注，不能滿足居民個(gè)體化、個(gè)性化、多元化的需求，致使居民缺乏參與興趣與熱情；還在于對(duì)居民的社區(qū)自治意識(shí)的宣傳教育不夠，沒有營(yíng)造一個(gè)社區(qū)自治的氛圍。

4.培育和引導(dǎo)不充分使非政府組織發(fā)育緩慢。為了彌補(bǔ)政府職能有限的不足，必須積極培育非政府組織，并使其在政府的指導(dǎo)和監(jiān)督下良好運(yùn)行。但是，目前我國(guó)政府仍習(xí)慣于直接包辦社區(qū)事務(wù)，造成了事實(shí)上“政府辦社區(qū)”的局面，卻忽視了自己培育相應(yīng)社會(huì)組織要素的職能。針對(duì)非政府組織成立的行政程序繁瑣、設(shè)置的準(zhǔn)入門檻較高、政府對(duì)非政府組織所獲捐贈(zèng)資金征稅等等問題，由于缺乏政策上的指導(dǎo)和規(guī)范，都極大地抑制了非政府組織的發(fā)展和參與社區(qū)自治的積極性，致使其發(fā)育緩慢，不能迅速成長(zhǎng)為社區(qū)自治的重要組織力量。

5.法制不健全抑制了社區(qū)自治的發(fā)展。首先，在我國(guó)的憲法中，基層政府并不包括街道辦事處，只是在憲法性法律文件中有相關(guān)的授權(quán)，其法律地位并不明確。其次，現(xiàn)有的《城市街道辦事處組織條例》、《城市居民委員會(huì)組織法》對(duì)社區(qū)的性質(zhì)、地位、任務(wù)、組織結(jié)構(gòu)、與政府部門以及其他社會(huì)組織的關(guān)系的定位等，也不適應(yīng)社會(huì)變化發(fā)展的需要。這些都極大地阻礙了社區(qū)自治組織的發(fā)展。

三、重塑基層政府在社區(qū)自治中的角色

社區(qū)建設(shè)是向公眾提供公共產(chǎn)品的過程，這就決定了政府在推進(jìn)社區(qū)自治的過程中，不能全身而退，而要從宏觀上進(jìn)行行政推動(dòng)，并以間接的方式參與治理社區(qū)的某些公共事務(wù)。政府的功能包括輸入能量和參與管理，主要是向社區(qū)輸入法律制度、資金、設(shè)施、信息等資源,實(shí)現(xiàn)對(duì)社區(qū)從縱向控制向橫向互動(dòng)的轉(zhuǎn)變。

1.規(guī)范基層政府職能，強(qiáng)化社區(qū)自治能力。一方面，政府應(yīng)下放權(quán)利，通過還權(quán)、轉(zhuǎn)權(quán)、賦權(quán)進(jìn)一步明確社區(qū)的自治職責(zé)。第一，基層政府應(yīng)將本來屬于社區(qū)的權(quán)利還給社區(qū)，如社區(qū)工作者選任權(quán)、社區(qū)內(nèi)部事務(wù)決策權(quán)、社區(qū)財(cái)務(wù)自主權(quán)等；第二，應(yīng)將適合于社區(qū)管理的部分行政事務(wù)轉(zhuǎn)讓給社區(qū)，賦予社區(qū)相應(yīng)的協(xié)管權(quán)，如協(xié)助政府有關(guān)部門管理社區(qū)內(nèi)流動(dòng)人口、出租房屋、處理違章建筑、建全社區(qū)服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)等；第三，應(yīng)授予社區(qū)對(duì)基層政府等有關(guān)部門的監(jiān)督權(quán)，如定期對(duì)政府職能部門進(jìn)行評(píng)議等，以進(jìn)一步強(qiáng)化社區(qū)的監(jiān)督職能。這種權(quán)力下放，使社區(qū)各組織機(jī)構(gòu)能各負(fù)其責(zé)，居委會(huì)能真正議論、協(xié)商居民關(guān)心之事。另一方面，基層政府要改變管理社區(qū)的方法，規(guī)范政府參與社區(qū)自治的事務(wù)。基層政府與社區(qū)是指導(dǎo)與協(xié)作的關(guān)系，是委托與代理的關(guān)系，基層政府只能從宏觀上協(xié)調(diào)、引導(dǎo)社區(qū)發(fā)展，如設(shè)立社區(qū)建設(shè)指導(dǎo)科，通過協(xié)調(diào)和服務(wù)實(shí)現(xiàn)指導(dǎo)的職能；由單一型、傳統(tǒng)型的行政方法向多元化、現(xiàn)代化的行政方法轉(zhuǎn)變，如利用公共電子網(wǎng)絡(luò)的方法；在推進(jìn)社區(qū)建設(shè)過程中，實(shí)行“準(zhǔn)入制度”，對(duì)于確實(shí)需要進(jìn)入社區(qū)的事務(wù)經(jīng)過審批后才能在社區(qū)開展，對(duì)于某些可由基層政府也可由社區(qū)治理的事務(wù)盡量讓社區(qū)來治理，可通過合同委托的方法讓社區(qū)自治組織發(fā)揮其作用以真正實(shí)現(xiàn)社區(qū)自治。總之，通過自上而下的指導(dǎo)和自下而上的監(jiān)督，社區(qū)自治才能和諧發(fā)展。

2.基層政府要對(duì)社區(qū)自治進(jìn)行整體性規(guī)劃。一方面，政府作為社區(qū)建設(shè)的宏觀決策主體，應(yīng)站在城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的高度，科學(xué)設(shè)計(jì)社區(qū)發(fā)展規(guī)劃，將社區(qū)建設(shè)與行政區(qū)劃、行政體制、社會(huì)發(fā)展目標(biāo)等宏觀規(guī)劃緊密聯(lián)系起來，使社區(qū)與其他社會(huì)事業(yè)同步發(fā)展。政府應(yīng)根據(jù)不同社區(qū)的具體情況，從實(shí)際出發(fā)，突出社區(qū)特色，制定相關(guān)的社區(qū)發(fā)展規(guī)劃、工作計(jì)劃、實(shí)施方案引導(dǎo)社區(qū)自治，使社區(qū)自治建設(shè)不偏離和諧社會(huì)主義國(guó)家軌道的同時(shí)又能充分挖掘和利用社區(qū)資源，形成社區(qū)品格，增強(qiáng)社區(qū)整體優(yōu)勢(shì)。另一方面，基層政府要加強(qiáng)對(duì)社區(qū)的資金投入，同時(shí)也要鼓勵(lì)社區(qū)多渠道籌措資金。第一，政府資金投入應(yīng)納入財(cái)政預(yù)算，社區(qū)建設(shè)經(jīng)費(fèi)支出要有合理的財(cái)政制度安排，保證社區(qū)自治發(fā)展的需要。第二，政府應(yīng)通過制定政策，激勵(lì)社會(huì)成員資助社區(qū)建設(shè)。如政府對(duì)于社區(qū)建設(shè)項(xiàng)目可以采取減免稅收或稅收返還等政策，吸引企業(yè)等盈利性機(jī)構(gòu)參與社區(qū)建設(shè)；設(shè)立社區(qū)建設(shè)基金會(huì),呼吁社會(huì)各界向基金會(huì)捐助資金。第三，實(shí)行“費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”。在事權(quán)的轉(zhuǎn)變過程中，政府應(yīng)該通過一定的程序及時(shí)地向社區(qū)組織提供相應(yīng)的經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼，使其能夠正常開展活動(dòng)，提高向社區(qū)居民提供服務(wù)的有效性。諸如對(duì)于非政府組織承接的部分政府職能的事務(wù)，要按政府的法規(guī)與所提供公共服務(wù)的性質(zhì)，實(shí)行“費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”，給予資金補(bǔ)貼。

3.基層政府要培養(yǎng)和強(qiáng)化居民的社區(qū)自治參與意識(shí)。由于社區(qū)自治是解決群眾所思、所想、所關(guān)心的熱點(diǎn)問題，具有群眾性、社會(huì)性的特點(diǎn)，因此居民參與是社區(qū)建設(shè)的基礎(chǔ)，居民的意愿是推動(dòng)社區(qū)發(fā)展的根本動(dòng)力，對(duì)居民社區(qū)意識(shí)及居民參與意識(shí)的培養(yǎng)和強(qiáng)化尤為重要。第一，要營(yíng)造氛圍，在宣傳教育中培養(yǎng)社區(qū)意識(shí)。有關(guān)部門可制定宣傳方案，借助媒體等方式開展多種形式的宣傳活動(dòng)，增強(qiáng)駐區(qū)單位和社會(huì)各界對(duì)社區(qū)自治的關(guān)注和支持。第二，選準(zhǔn)載體，在社區(qū)活動(dòng)中強(qiáng)化社區(qū)意識(shí)。社區(qū)居民委員會(huì)是群眾自治組織，基層政府可以社區(qū)居民委員會(huì)為主要載體開展各種喜聞樂見的活動(dòng)，吸引社區(qū)法人居民和自然居民參與，在提供社區(qū)服務(wù)的過程中提升居民參與社區(qū)自治的意識(shí)。培養(yǎng)居民對(duì)社區(qū)的認(rèn)同感、歸屬感、責(zé)任感和參與感，形成社區(qū)自治建設(shè)的強(qiáng)大的群體凝聚力。第三，注重人力資源的培養(yǎng)和引入，包括培養(yǎng)和引入受過專門訓(xùn)練的職業(yè)化、專業(yè)化的社區(qū)工作者，建立社區(qū)工作者的資格認(rèn)證制度，打造專業(yè)化的服務(wù)隊(duì)伍。

4.基層政府要積極培育非政府組織。非政府組織是社區(qū)建設(shè)中不可或缺的力量。非政府組織能客觀、及時(shí)地反映公民訴求，在化解社會(huì)矛盾的同時(shí)也使居民參與到社區(qū)自治中；非政府組織參與社區(qū)服務(wù)可以緩解我國(guó)面臨的公共服務(wù)、公共產(chǎn)品短缺的困境；非政府組織參與社區(qū)建設(shè)可以拓展社區(qū)服務(wù)，提供更多的就業(yè)機(jī)會(huì)，穩(wěn)定社會(huì)的發(fā)展。因此基層政府要因地制宜地加緊出臺(tái)相關(guān)政策，培育真正獨(dú)立于政府之外、具有法人資格的各類公益性、服務(wù)性的非政府組織，設(shè)立對(duì)非政府組織的專門管理機(jī)構(gòu)或者授權(quán)特定的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對(duì)非政府組織進(jìn)行管理，從宏觀上把握和引導(dǎo)非政府組織的發(fā)展方向。如降低其注冊(cè)成立的標(biāo)準(zhǔn)門檻，減免其稅收，給予政策關(guān)懷等措施，鼓勵(lì)和培育社區(qū)福利組織、志愿者組織、慈善組織、社區(qū)服務(wù)組織以及行業(yè)組織等非政府組織的發(fā)展。使這些非政府組織承接好政府轉(zhuǎn)移下放的職能，切實(shí)發(fā)揮服務(wù)社區(qū)的作用。同時(shí)政府也可以通過購買服務(wù)、委托代理的方式讓非政府組織來協(xié)助完成社區(qū)公共事務(wù)。只有自治能力提高了，自治主體多元化了，政府才能由社區(qū)建設(shè)的主導(dǎo)者逐步轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐓^(qū)發(fā)展的服務(wù)者、監(jiān)督者、協(xié)同者，各個(gè)組織才能形成多元公共產(chǎn)品供給主體，基層政府、居委會(huì)、非政府組織甚至包括一部分企業(yè)營(yíng)利組織也才能參與到其中，形成一種互動(dòng)、監(jiān)督機(jī)制，極大地推動(dòng)社區(qū)自治。

5.健全法律法規(guī)使社區(qū)自治法制化。法律是社會(huì)生活中的首要規(guī)范。因此，在推進(jìn)社區(qū)建設(shè)和轉(zhuǎn)變政府職能的過程中，必須全面、綜合考慮基層政府和社區(qū)組織的法律地位。為此，《城市街道辦事處組織條例》《城市居民委員會(huì)組織法》在法律上對(duì)社區(qū)的性質(zhì)、地位、任務(wù)、組織結(jié)構(gòu)、與政府部門以及其他社會(huì)組織的關(guān)系的定位應(yīng)重新修訂。尤其應(yīng)對(duì)城市社區(qū)協(xié)助完成政府及其派出機(jī)構(gòu)的各項(xiàng)工作這一問題做出具體規(guī)定，使二者之間建立起一種委托——代理契約關(guān)系。在《城市街道辦事處組織條例》中，可以對(duì)街道的性質(zhì)、地位、任務(wù)、規(guī)模、組織、功能等做出或重新做出原則性規(guī)定；根據(jù)不同情況可以建立不同形式的執(zhí)法體制；允許實(shí)行不同形式的街道體制。在特大城市將街道獨(dú)立為一級(jí)行政機(jī)關(guān)；而在有些地方(小型城市)可以撤銷街道建制；還可以考慮在一些地方試行“虛區(qū)(縣)實(shí)街”。完善《城市居民委員會(huì)組織法》，根據(jù)新的標(biāo)準(zhǔn)界定社區(qū)，淡化社區(qū)的行政痕跡，明確居民在社區(qū)治理中的主人翁地位和積極參與社區(qū)建設(shè)與管理的義務(wù)。根據(jù)目前情況，應(yīng)當(dāng)對(duì)社區(qū)自治組織和街道、區(qū)（縣）政府職能部門之間的公共責(zé)任作相應(yīng)劃分，強(qiáng)調(diào)居民自治組織的自治權(quán)。通過這些措施，用法律明確政府、居委會(huì)等組織的職責(zé)，使社區(qū)自治走上法制化的軌道。

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責(zé)任編輯：思 齊