欠發達地區城市化發展戰略研究

官衛華

摘要:欠發達地區的城市要靠自身的經濟積累。最終達到一個相對發達的發展水平幾乎是難以實現的。因此，其城市化發展戰略注重由內生增長轉變內外力量的協同并重，而依托于自身優勢資源，積極承接區域中心城市產業的梯度轉移和功能擴散，形成專業化的地方競爭優勢，融入區域一體化分工網絡，是實現區域振興、城鄉協調發展的重要途徑。以江蘇省淮安市為例，在深入剖析其發展現狀的基礎上，基于封閉型和開放型城市化兩個視角分別對淮安城市化發展趨勢進行預測，通過分析比較，進一步明確了具有淮安特色的新型城市化發展路徑，并以此提出在空間結構優化、要素集聚、勞務產業化、特色塑造、制度創新等若干方面的戰略舉措。

關鍵詞:欠發達地區；都市圈；勞務產業化；淮安

中圖分類號:F127文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2008)08-0140-06

我國城市化發展區域不平衡，主要表現為東中西三大地區的差異，但即使在東部發達地區內部也存在這個問題，這主要歸結于我國特定經濟發展階段下“行政區經濟”分割與城際協作分工程度不高而造成地區整體經濟組織程度不高。區域一體化發展，關鍵在于中心城市及其腹地之間的有效對接，形成結構合理、功能互補、整體效益最優的城市網絡體系。淮安市作為經濟欠發達的蘇北地區的重要城市之一，近幾年來在日趨激烈的城市競爭中，逐漸為南京都市圈和徐連經濟區的發展所“邊緣化”，具有明顯的經濟低谷地區城市的發展特征。究其內因，主要歸結于長期以來淮安封閉型的發展導向，主要表現為城市自我消費型增長。同時，隨著宏觀形式的趨緊，以土地投入換經濟規模的粗放型發展模式已難以為繼。所以，今后切實轉變城市發展的戰略思路，積極融入長三角城市群和南京都市圈，關乎淮安城市發展的未來。

一、淮安城市化發展現狀剖析

(一)淮安城市發展概況

1.空間區位

淮安位于我國東部經濟發達地區的沿海發展軸和沿江發展軸的交匯地帶，蘇北平原中部。在歷史上隨京杭大運河而興起，曾作為漕運要道、綱鹽樞紐，被譽為“京杭通衙、江淮咽喉”。淮安東靠鹽城，南連揚州，西與西南接安徽省，北距徐州210公里，東北距連云港市120公里，南距南京市190公里，東南距上海市400公里(見圖1)。

2文化淵源

淮安歷史文化悠久，有1600多年的建城史，秦時置縣，一度為漕運樞紐、鹽運要沖。鼎盛時期，與揚州、蘇州、杭州并稱大運河沿線的“四大都市”。淮安自然山水、歷史文化、革命遺跡等自然和人文資源豐富，為全國著名的革命教育基地。

3經濟基礎

淮安自古就是南北水運的樞紐，商業、手工業、紡織業、釀酒業、鑄造業、造船業都很發達。改革開放以來，隨著社會經濟快速發展以及區域交通環境日益便捷化，淮安逐漸發展成為全國農副產品產加銷基地和重要的水陸交通樞紐。2004年全市實現GDPS00.97億元，三次產業結構比例為22.3:47.1:30.6。呈現“二、三、一”的發展態勢。在蘇北五市中，淮安經濟總量居第三位，相當于徐州的45.7％，鹽城的57.5％，與經濟發達的蘇南地區則差距更大(見表1)。全市人均地區生產總值9 597元，低于全省、長三角地區和全國的平均水平，僅占全省平均水平的45.9％。

4資源環境

淮安市地處暖溫帶向亞熱帶的過渡地區，屬溫帶季風氣候，兼具有南北氣候特征，四季分明，氣候宜人，雨量充沛且光熱水整體配合較好。轄區內自然資源十分豐富，土地肥沃，擁有耕地40萬公頃、可供開發的黃河故道和灘涂近7萬頃。有水面約400萬畝，另外，淮安非金屬礦產資源儲量可觀，已探明的巖鹽儲量達1 300億噸，居世界首位；凹凸棒土儲量達8 000萬噸，占全國的70％以上。

5人口城市化與城鎮體系

2004年淮安市轄4區4縣，包括92個鎮和24個鄉，總面積1.01萬平方公里，總人口524.06萬。自2000年以來淮安的城市化進程以年均提高1個百分點的速度推進，2004年末淮安全市城鎮人口達到190.47萬人，城市化水平為36.35％。已經進入快速城市化階段。從淮安市城鎮等級規模結構可以看出，淮安市城鎮體系發育不健全，目前尚無20·50萬人口的中等城市，10～20萬人的城鎮僅有2個，而1萬人以下的城鎮占較大比重(見表2、表3)。

(二)淮安市城市化發展SWOT分析

1優勢(Strength)(見表4)

淮安具有深厚的歷史文化底蘊，擁有眾多的人文景觀和豐富的旅游資源，旅游景區、景點達60多處；勞動力資源豐富。有利于淮安大力發展勞務輸出，吸引外來投資，特別是勞動密集型產業的投資。淮安現有5所高校和16所中等專業學校，每年培養各類專業人才3萬多人；隨著京滬、淮連、寧宿徐等高速公路和新長鐵路的建成以及京杭大運河、蘇北灌溉總渠、淮河及其入江人海水道等航道的貫通，淮安以高等級公路為主骨架、水陸并舉的交通網絡已初步形成，成為蘇北地區重要的交通樞紐；淮安農副產品數量多、污染少、質量優，有發展綠色、有機、無公害產品的比較優勢，尤其是加工增值的潛力極大；儲量豐富的巖鹽、芒硝、凹凸棒土等非金屬礦產資源為淮安發展鹽化工業、擴大招商引資提供了得天獨厚的優勢。此外，近年來，積極接受長三角產業梯度轉移，區域經濟結構開始逐步調整和優化，吸納和集聚了一定量的浙江、廣東等民間資本生產要素。

2劣勢(Weakness)

淮安的自然資源雖然較為豐富，但缺乏煤炭、鋼鐵等能源、原材料，也缺乏出海深水港口，加上本身環境承載力有限，不利于工業的發展，制約了淮安城市化進程。如淮安市水資源總量在江蘇省13個地級市中居末位，僅占全省總量的3％；淮安經濟基礎仍比較薄弱，產業發展動力有限，產業結構發展層次較低。淮安市雖然第一產業所占比重過大，農業產業化水平低，一產從業人員占全市從業人員的43.7％，農業勞動生產效率不高。工業化發展滯后，工業從業人員占全市從業人員的10.6％，尚處于工業化初期向中期過渡階段；此外，淮安市城鎮體系不健全，層次落差較大，城市化發展水平低，遠低于江蘇48.2％的平均水平。而且小城鎮總體上數量較多、發展規模小、特色與專業分工不明顯，農村勞動力轉移的門檻過高，城市化支撐體系不完善(見表5)。

3機遇(Opporunity)

目前，長三角地區已成為經濟全球化，產業、技術、資金國際轉移的重要地區，區域一體化趨勢日趨明顯。近年來伴隨著南京區域中心城市功能的不斷完善，南京都市圈獲得廣泛認同，其東承上海等城市的輻射，并通過自身的組織傳遞至外圍廣闊的空間地域，成為長三角向外輻射的“增壓站”和“傳感器”。淮安位于長三角北翼邊緣，是南京都市圈的重要腹地。盡管淮安市距北部的徐連經濟區較近，但南部的長三角經濟區實力強大，吸引力更大。所以，長三角和南京都市圈的迅速成長必然成為未來淮安加快發展的重大機遇。同時，

為實現區域統籌發展、全面建設小康社會的發展目標和任務，江蘇省委省政府日益重視以蘇北地區為突破口實施區域共同發展戰略，以加快工業化、城市化、經濟國際化進程，推進蘇北地區的全面發展。另外，作為事關區域全民福址的重要設施——南水北調工程的建設，為淮安的發展進一步提供了廣闊的空間。

4挑戰(Threat)

首先，在當前激烈的城市和區域競爭中，淮安在空間上位于長三角“邊緣地帶”的不利位置，而且與其相距較近的城市經濟實力弱，缺乏強勁的經濟區位帶動，長期以來處于一種封閉、單一的經濟狀態，造成資源、要素不斷被周邊中心城市吸引，這種“回波效應”的強力制約以及區域協作與協調機制的缺乏，使得淮安難以發揮自身優勢，在新一輪的城市競爭中面臨巨大壓力。其次，蘇南蘇北之間逐步拉大的經濟發展差距引發了地區間在消費方式、價值觀念、城市設施、人居環境等方面差距也同步擴大，這些都是影響城市競爭力的重要因子。“強者越強、弱者越弱、不進則退”的發展陷阱使淮安城市發展面臨巨大挑戰。

(三)淮安城市化發展滯后的深層次原因分析

1體制約束

長期以來受計劃經濟體制的影響使得淮安一直未能擺脫短缺經濟的困擾，造成淮安經濟體系發展不健全、產業結構不合理、經濟發展緩慢。計劃經濟遺留下來的制度性門檻如戶籍制度、城鄉收入分配等障礙，再加上長期以來思想觀念不解放，缺乏創新活力，使得經濟發展主動性、創造性不夠，鄉鎮企業起步晚、規模小，農村產業化、農村工業化水平低，城市化發展受到嚴重影響。

2城鄉二元分割

城鄉二元結構矛盾突出，城鄉發展不對接。一方面，淮安的農村經濟基礎薄弱，自下而上的發展動力不足，同時，由于農村剩余勞動力素質普遍較低，阻礙了農村剩余勞動力向城鎮轉移。另一方面，淮安市工業化程度低，缺少非農經濟增長點，產業鏈未得到足夠延伸，加之鄉鎮工業規模小，因而對農村剩余勞力的吸納能力和就業崗位的提供能力不足。同時，城鄉二元結構突出，城鄉統一的勞動力市場尚未形成，造成勞動力轉移渠道不暢通。

3資金來源短缺

根據《2002～2003年中國城市發展報告》，依照城市化“成本—效益”模型分析，每進入城市1個人，需要“個人支付成本”1.45萬元/人，“公共支付成本”1.05萬元從，總計每轉變一個農民成為城市居民平均需支付社會總成本2.5萬人，人(2000年不變價格)。蘇北地區許多城市的財政基本上屬于“吃飯財政”，靠單一財政投入的做法難以逾越這一門檻。2004年淮安市的財政收入為22.31億元，如果按照城市化水平年均1個百分點的速度計算，淮安市每年增加城鎮人口5萬人，需要“公共支付成本”5.25億元。一般來說，城市建設投入占城市財政收入的1％，而淮安至少要拿出近1/4的城市財政收入投入城市建設，這就顯得非常困難。所以，僅靠財政資金無力負擔巨額的城市化需求，建設資金的來源已成為推進淮安城市化的瓶頸制約。

二、淮安城市化發展戰略

(一)淮安城市化發展水平預測

1基于封閉型本地城市化發展模式下的城市化水平預測

目前，淮安市勞動力仍以本地就業為主，市外就業比例僅20％左右，即以本地城市化為主。自2000年以來，淮安市的城市化水平年均增長速度在1～1.5個百分點之間，若以每年1個百分點的增長速度計算，至2010年淮安城市化水平將達到42％左右，至2020年達到58％。根據1995至2004年全市總人口從485.22萬人增加到524.06萬人，年平均增長0.86％，假設在未來一定時期內淮安勞動力仍以市內就業為主的話，運用趨勢外推法預測，到2010年，全市總人口為551.69萬人，城鎮人口為231.71萬人，凈增41.24萬人，增長率為21.65％；農村人口為319.98萬人，凈減少13.61萬人，減少率為4.08％；城市化水平達到42％。

2基于開放型勞務輸出條件下的城市化水平預測

至2004年底，淮安市共有農村勞動力213.65萬人，占農村人口的64.05％，其中，農業就業勞動力102.04萬人，半勞動力(指在18歲以下、60歲以上仍從事勞動的)26.02萬人。占農村人口的7.8％。2004年實有耕地總量為589.22萬畝。經驗數據表明，一個農民種20畝地可以保本，種30畝地可以有適當的利潤。按照這個標準，在耕地總量不變的情況下從提高農業勞動生產率的角度出發，農村還有82.4萬剩余勞動力，若加上流動性較差的半勞動力，淮安市農村剩余勞動力總量為108.42萬人。假設今后淮安將把這些農業剩余勞動力完全轉移出去，82.4萬人在2010年內完全轉移到市外的話，每年將勞務輸出13.73萬人，那么淮安市2010年總人口將大致下降到469.29萬人。2001～2004年，淮安市城鎮人口由169.75萬人增加到190.47萬人，年均增長3.91％，如果仍以這個速度發展，那么到2010年淮安市城鎮人口將達到239.76萬人，淮安市的城市化水平則達到51％左右。大大超出以本地城市化為主導的發展模式下的預期水平。

(二)淮安城市化發展戰略路徑的選擇

綜合前述兩種預測結果，為了實現淮安與江蘇省整體城市化發展進度相適應，到2010年左右達到江蘇省平均水平的目標，就必須將區內的農村剩余勞動力轉移出去。年輸出勞動力目標達到10萬人左右，這是因地制宜地選擇具有淮安特色的城市化發展道路的根本所在，是加快淮安城市化的有效途徑，也是淮安城市化發展的必然規律。這樣，預計到2010年，全市實有總人口為491.69萬人，其中城鎮人口為240.93萬人，凈增50.46萬人，增長率為26.49％；農村人口為250.76萬人，凈減少82.83萬人，減少率為24.83％；城市化水平達到49％，年均提高2個百分點左右。

按照淮安市委、市政府的統一部署，目標到2015年淮安要全面實現小康，即人均GDP達到30 00美元，城鎮居民人均可支配收入達到2 000美元，農村人均純收入達到1 000美元，城鎮化率達到50％。筆者認為，按照上述城市化發展模式和路徑，淮安至201 1年前后，城市化發展水平將達到小康標準，比預定目標提前近5年，將為蘇北地區乃至全省實現小康作出重要貢獻。但是，總體來看，淮安市的城市化進程正處于快速城市化時期，借鑒國外城市化的發展歷程，要達到穩定發展階段即實現70％的城市化率，至少還需要15～20年左右的時間。

(三)淮安城市化發展戰略實施的對策措施

為適應城市化快速發展的要求，作為蘇北地區重要的區域性中心城市，淮安應從區域一體化發展的角度人手，合理控制區域性要素供給導向，并以此有效引導對城市化發展需求，具體對策如下:

1極化城市(鎮)

按照區域統籌和城鄉統籌的總體要求，依據淮安市區域空間發展現狀(見表6)，淮安應建立以大城市為主導，以新城

(衛星城市)為骨干，以各類專業化特色小城鎮為基礎，構建主城——副中心區——新城一重點中心鎮——般鎮——農村集中居住社區等六級配套完善、布局合理、各具特色、功能互補的城鎮體系，城市空間發展形成“一主一副四城、三淮一體”的新格局(見圖4)。其中。一主即淮安主城區(清河、青浦和淮陰等三區)，一副為淮安的城市副中心地區即楚州區，“一主一副”構成了淮安中心城市的總體構架；四城為四個新城，即漣水縣、洪澤縣、金湖縣、盱眙縣等四個縣城鎮。總之，“一主一副四城”是淮安城市內涵提升與外延發展的戰略重點，也是今后加速淮安城市化進程的重點區域。

(1)提升中心城市功能。淮安中心城市包括主城區和楚州副中心地區，在空間形態上形成“啞鈴型”、雙中心的城市空間發展格局。目前，淮安市區面積3171平方公里，建成區面積約80平方公里.市區人口近270萬，建成區人口只有80萬左右，中心城市的首位度還不高，在區域經濟發展中的帶動作用還未得到有效發揮。今后，應按照大城市標準建設中心城區，逐步完善和提升綜合服務功能，成為蘇北地區重要的區域性中心城市，積極輻射本市范圍的包括漣水縣、洪澤縣等在內的各轄縣，同時還輻射包括淮安周邊的沭陽、泅陽、灌南等蘇北中部地區，帶動蘇北振興的火車頭。

(2)壯大縣城規模。目前。淮安缺少中等城市這個中間強勢平臺，不利于城鄉生產力之間的梯度傳遞和優勢互補。根據當前淮安市農村剩余勞動力空間轉移的特征，積極建設中等規模的新城，是完善淮安城鎮體系，加快淮安城市化進程的關鍵所在。在增強和提升中心城市服務功能的同時。應有效引導生產功能向外圍的新城或縣城集聚，開發成為區域經濟的次級增長中心。今后應按照中等城市標準建設縣城，按照新城功能配置要求建設縣城，努力把現有4個縣城培育成為人口規模超過20萬人口的相對獨立完整、功能齊全、設施完善、生態型的中等城市，成為淮安中心城市向市域輻射帶動的重要傳介和支撐節點。

(3)聚合城鎮。分階段、有重點地開展小城鎮建設。其一，有重點、有選擇地培育和建設原有基礎較好、區域地位較高、發展潛力較大的重點中心鎮，政府給予足夠的財政支持和政策扶持，按照小城市建設標準建設，成為功能完善、設施齊全、環境優美、適宜人居的綜合型片區中心，使之承擔起縣域城鄉空間聯系的樞紐功能，成為帶動縣域經濟快速增長的極化中心和重要增長點；其二，對于那些具有一定經濟活力和人文基礎并具較強發展潛力的特色小城鎮，可采取市場推動、政府政策引導的方針，建設一批品牌突出、個性鮮明、功能獨特、經濟較為發達的專業化特色小城鎮，培育成為區域經濟發展的新增長點，主要承擔一定量的農業剩余勞動力就地轉移人員；其三，其余發展缺乏活力、財政嚴重虧損的城鎮或鄉集鎮則不再鼓勵其發展城鎮功能，逐步撤并并引導其轉化為農村集中居住社區。

(4)村莊整治:加強居民點整理力度，改善住區環境和秩序，建設社會主義新農村。以合理的農業耕作半徑為指導，將分散、無序、粗放的農村聚落通過撤銷、搬遷、合并等方式，提高土地利用效率，建設適合居住和生產的現代化農村社區。

2要素集聚

按照加速城市化進程的要求，在全市城鄉一體化范圍內，實施“三個集中”發展策略，即人口向城鎮集中、產業向園區集中、農業向規模經營集中。

(1)人口向城鎮集中

積極引導人口向中心城區、新城和城鎮集中，對城鎮基礎設施建設要有所傾斜，實現公共設施和基礎設施建設與城市化空間布點的有效配合，引導農民集中居住。可逐步改革鄉鎮一級地方政府，實行縣級地方政府直接管理農村社區的模式，按照城鎮建設標準開展新社區建設。

(2)產業向園區集中

產業集群是提高區域經濟市場競爭力的有效途徑，企業產業化、產業集群化符合區域經濟發展的規律。今后淮安應把以企業為重點的發展觀轉變為以產業集群為重點的發展觀，鼓勵產業向園區集中，形成具有一定競爭能力的產業集群，實現由追逐單個企業效益的提高轉變為追逐區域產業集群效益的最大。根據梯度推移與反梯度理論，在主動接受產業轉移的同時，發揮后發優勢，依托優勢資源和競爭優勢，重視新技術開發與創新，發展農副產品加工、職業技術教育、都市特色農業、休閑觀光旅游和紅色旅游等產業集群。

(3)農田向規模經營集中

改變無序、低效的農村土地利用現狀，推進農村土地規模經營，不斷提高農業產業化水平。同時，淮安農業發展定位應立足于面向周邊大都市的農副產品供應基地和加工基地，特別是利用淮安水域資源，發展水產品養殖產業，逐步促進農業生產方式向都市型現代農業生產的轉變。

3勞務產業化

目前，淮安農村勞動力剩余嚴重，高達110萬人左右，而且農村勞動力總體素質偏低，初中學歷以下勞動力占總數的比重高達85.77％，同時，勞動力仍以本地就業為主。實踐證明，資金、勞動力的流通是促進欠發達地區逐步發展的行之有效的有力手段。例如，20世紀80年代以來，從四川、江西、湖南、安徽、廣西等地涌進的民工達650萬以上，他們不僅解決了廣東經濟發展對勞動力的需求，而且這些外出的民工回鄉后帶回的資金、技術和管理經驗對振興欠發達地區起到了重要作用。所以，當前大規模轉移農村勞動力是解決淮安三農問題的關鍵。未來淮安勞動力轉移的方向應以勞務輸出為導向，輔以一定的就地轉移，形成勞動力的雙向轉移格局。在發展思路上，適應當前長三角快速發展和東北老工業基地振興的重大發展契機，立足“南下北上”，以勞務輸出為切入點，實現勞務產業化(見圖5)。以城市社區三產服務、基礎設施建設、個私經濟等勞動密集型產業為吸納農村剩余勞動力就業的新增長點；積極推進城鄉勞動就業統一市場；加強勞務輸出的組織、培訓、管理與服務；加大戶籍、社會保障、土地流轉等制度配套改革力度，形成一條多渠道、多層次復合型的勞動力有序轉移之路，將淮安打造成為長三角技術工人的孵化基地和供應基地。

4特色塑造

城市特色是一座城市的個性、城市的品牌，是城市競爭力不可缺少的條件和標志，城市沒有特色就沒有吸引力和競爭力，就失去了城市發展的根基。淮安應該積極與長三角地區周邊中心城市形成“功能互補、分工明確、錯位發展、差異競爭”的功能定位，才能不斷提升淮安城市功能和形象，可概括為:以運河文化、紅色旅游為主題的全國知名旅游城市、國家歷史文化名城、長三角職業技術教育基地、蘇北地區新型工業化基地、生態綠城。今后緊緊圍繞特色塑造，精心打造城市名片，全面提升淮安的城市形象，不斷增強城市競爭力和吸引力。

5制度創新

制度創新是當前社會經濟轉型過程中加快城市化的重要途徑和關鍵。其一，調整鄉鎮行政區域，優化小城鎮布局。控制一般小城鎮無序低效擴張。今后應將現有116個鄉鎮撤并到60個左右的建制鎮，進一步提高城鎮的規模效益和集聚效益。其二，淡化“市管縣”體制，逐步擴充縣級政府的權利。從城鄉統籌的要求出發，縣域經濟的發展應享有更大的自主性。今后，淮安市里應重視把一部分審批權直接下放給縣級政府，以提高縣級政府管理的靈活性，同時，相應提高縣級的財政能力。此外，對于重點中心鎮也應給予更大的經濟自主權。其三，拓寬城市發展資金來源，實現城市建設機制創新。一是不斷深化基礎產業體制改革，開放投資市場，實行市場化運作，實現基礎設施項目建設的政策機制創新；二是通過盤活現有存量資產，來解決部分建設資金，作為重大城市建設項目的資本金等。

三、結論

欠發達地區的城市化沒有既有的模式可尋，應勇于在發展中創新，在創新中發展。欠發達地區的城市要靠自身的經濟積累最終達到一個相對發達的發展水平幾乎是難以實現的。因此，其城市化發展戰略注重由內生增長轉變內外力量的協同并重，而依托于自身優勢資源，積極承接區域中心城市產業的梯度轉移和功能擴散，加快勞務輸出，形成專業化的地方競爭優勢，融入區域一體化分工網絡，應該是比較明智的。

就淮安而言，通過市域層面的社會、經濟、空間和政策的合理指引，充分發揮其后發優勢，因地制宜地制定具有自身特色的城市化發展戰略，進而為城市的可持續發展奠定基礎。其中的關鍵是要轉變城市化發展的戰略導向與路徑，實現“三個轉變”:第一，由依賴發達地區擴散的被動城市化向與發達地區合理對接的主動城市化轉變。如淮安應通過積極融入南京都市圈進而融入長三角一體化進程，發揮其腹地職能，融入區域分工體系；第二，由封閉型城市化向開放型城市化轉變。正確處理好人口與城市發展的關系，充分認識到農村人口的轉移不能僅局限于本區范圍內，應建立剩余勞力向發達地區轉移的機制，將勞動力轉移戰略作為城市化發展戰略的重點；第三，由分散建設轉向集中建設，更有利于城鄉協調發展。基于開發建設的成本一效益原則，而且欠發達地區大多還處于集聚城市化階段，因此應強調集中建設中心城市、新城和重點城鎮，成為區域經濟發展的重要增長點，成為帶動廣大農村地區發展的重要節點。

[責任編輯張凌]