地方政府土地違法行為探析

陳　鵬

摘要：土地，是人類賴以生存的基礎。時至今日，隨著人類認識和改造自然能力的增強，土地已成為食物生產、經濟發展和生態環境建設“爭奪”的焦點。各類“中國特色”的土地違法案件層出不窮，其中以地方政府土地違法問題最為突出。因此，從體制、機制、法制的角度認識和完善當前我國地方政府土地違法行為已成為亟待解決的問題。

關鍵詞：地方政府；土地；違法行為

中圖分類號：F301文獻標志碼：A文章編號：1673-291X(2008)08-0129-03

自2004年以來，國務院統一部署，在全國范圍內開展了前所未有的土地市場秩序的治理整頓工作，查處了大量的土地違法案件。然而，面對人多地少的現實情況，發展經濟與占用土地的矛盾越發顯得尖銳，土地違法案件愈演愈烈，且查處的難度越來越大。這些問題表面看來是個人與企業等違法亂占土地，但其本質卻在于地方政府的違法行為。

一、地方政府土地違法行為的表現及特點

(一)土地違法行為的表現

隨著我國經濟活動的日益國際化，各地經濟建設項目增多，特別是民營企業、招商引資企業，城市(鎮)建設以及國家能源、交通、通訊等設施建設對土地的需求量也隨之增大，且時間緊迫，有些地方政府以“發展是第一要務”為理由，不惜違反國家的土地法律與政策。

有些地方擅自修改土地利用總體規劃，采用拆分的手段。化整為零批地，把審批權下放；有些地方在掛牌出讓過程中，搞違規操作，按照事先約定的開發商的情況，“量體裁衣”制定相應的競爭條件，與“公開、公正、公平”的競爭原則背道而馳。還有些地方縣、鄉政府公開出面以“以租代征”的方式，違法、違規占用大量耕地甚至基本農田。最主要的是有些地方政府或者默許企業違法占有土地；或者違法審批土地使用權；甚至直接幫助企業規避法律等等。這些都說明了地方政府以各種形式變相違法，是土地違法案件中的核心主體。

(二)土地違法行為的特點

1政府違法用地的盲從性

一些政府或領導在思想上沒有與黨中央提出的科學發展觀保持一致，更沒有認識到十七大報告中關于“生態文明”建設的重要性，使中央的宏觀調控政策成為一紙空文。有令不行、有禁不止在個別地區的土地問題上比較明顯。地方政府仍盲目地將土地作為調節經濟的杠桿，犧牲國有資產、破壞生態環境成為其大搞經濟建設的主要手段。這種一切都要給經濟建設讓路的陳舊思想觀念，不僅嚴重侵蝕著我國有限的耕地資源，更不利于經濟效益、社會效益、生態效益的協調發展，給人與自然的和諧發展帶來巨大的威脅。

2政府違法用地的侵害性

地方政府土地違法或地方政府主導下的違法占地行為，直接侵害了被征地農民的合法權益。一些地方政府或領導法制觀念淡薄，違反國家法令和人民群眾意愿，非法批準征用占用農民土地，甚至動用警力非法羈押反對非法征地的農民，低標準土地補償和拖欠征地補償費現象普遍存在。土地補償采取低標準，是與土地低地價出讓相聯系的，政府手中的錢不多，又互相攀比低地價出讓土地；要征地，就只能少給農民，實行低標準的補償。不僅如此，還拖欠征地補償費。

3政府違法用地的權威性

地方政府作為當地最高的行政機關，擁有至高無上的權利。為了地方經濟發展或政績，政府只根據自己的主觀意愿行事，無視國土管理部門的監督和制約，想怎樣干就怎么樣干。為了一個或一批重大項目的盡快落實，往往自行規劃、自行用地、自行審批、自行收費等。如為了招商引資，可以任意減免土地稅費，個別地方甚至“零地價”，根本不受法律約束。

4政府違法用地執行難

對以政府為主導的土地違法行為的查處，領導庇護、干預，另外就是土地執法監察部門沒有過硬的查處手段。由于此類土地違法行為大都涉及政府，因此，土地管理部門立案查處一件違法案件，公開說情者紛至沓來，干擾了土地部門依法查處，而現行的土地管理體制又相對薄弱，使得執法部門又很難嚴肅執法，久而久之也就雷聲大雨點小了。

二、地方政府土地違法行為存在的根源

眾所周知，土地是農民的命根，也是國家的命根。我國雖然國土面積較大，但耕地面積卻很少，人均耕地面積更少，我國的耕地面積只占世界耕地面積的7％，卻要養活占世界總人口21％的人口。可見，耕地對我國多么重要。然而，如此嚴峻的問題，對地方政府官員來說卻熟視無睹，一例例鮮活的土地違法案件擺在眼前，一個個過去曾經提供糧食的農民，由于耕地的大量被占用，如今也變成了消耗糧食的“城市居民”。而地方政府的不法行為仍在繼續，這不僅是私欲的膨脹，也有機制和體制的原因。

(一)發展地方經濟誘使政府違法

地方政府土地違法最主要的原因來源于發展地方經濟。雖然經濟發展是第一要務，但對于如何發展、怎樣發展才能使經濟建設與社會建設、文化建設、生態建設等一系列的相關問題互相協調、不相矛盾卻成為當前的關鍵。地方政府對于本地區的經濟建設，沒有做到宏觀調控、規劃引導、審查監督。而是采用直接參與的手法，對地方經濟進行干預。在發展經濟過程中，不從當地的實際出發，不從全局的利益出發，更忘記了可持續發展的戰略要求；為了局部利益，為了完成經濟指標，為了政府和個人的政績，想方設法招商引資，或在背后支持、默許非法搭建、私占擴建等公開的土地違法行為，造成了地方政府主導下的土地違法行為的屢禁不止。

(二)土地法律法規體系存在缺陷

我國已基本確立和完善了國有土地資源管理體制和制度，以及圍繞土地管理體制和制度而制定的各項法律、法規。但就地方政府土地違法的各類案件來看，卻沒有專項的法律、法規作為依照，如現行的法律無法解決農業用地與宅基地財產權歸屬的相互轉化問題。而對于政府主導下的非法占地，給予農民低標準土地補償和拖欠征地補償費現象也無法律規定。即便有所規定，法律法規執行性與操作性差也使得此類土地違法案件久治不絕。

(三)執法機關監督無力，監察人員力量薄弱

地方政府或地方政府主導下的土地違法案件往往與某些部門領導相牽連，國土資源執法監察對于此類土地違法案件的查處慎之又慎，畏首畏尾，給執法監督檢查工作設下了重重障礙。因此，執法機關在處理地方政府土地違法案件過程中，往往不能堅持原則，以罰代法，敷衍了事，批評了事，罰款了事，或者只處理事，不處理人，對土地違法主體產生不了震懾作用，致使這類特殊主體的土地違法行為愈演愈烈。再加之。土地執法監察人員有限，沒有獨立的辦案權力，辦案過程中又時常遇到政府領導插手干預，也助長了政府土地違法的不正之風。

(四)土地管理體制漏洞百出

現行的土地管理體制實行的是省以下垂直管理的土地管理體制。各級國土資源管理部門隸屬同級人民政府，市、縣國土主管部門為當地政府的工作部門，人員編制由地方政府管理，土地管理部門領導班子的任免還需要征求地方的意見，實際工作中難免要受地方的制約。這種管理體制決定了國土資源管理部門對同級政府違法行為的無能為力、監督失

效。個別地方的國土資源管理部門實際上已成為政府違法行為的策劃者甚者操作者。

(五)不顧法律和政策，政績就是硬道理

一些地方政府本著錯誤的“政績觀”或口頭同意或支持默許，或暗中運作指示違法批地行為。而用地者往往也得了關照口風緊閉，使違法批地難以取證。致使違法行為無從查處，支持違法的黨政領導也得不到應有的懲罰。由于善于利用土地這個“資源”，不知有多少地方政府官員因此“榮升”，因此獲得諸多殊榮。但是，因此而帶來的耕地大量減少的問題，卻放在了我們的面前，放在了后人的面前，放在了各種矛盾和問題的面前。更重要的，面對這么嚴峻的問題，地方政府官員似乎并沒有引起高度的重視，他們在繼續著前任的做法、高舉著前任的“旗幟”，繼續用土地換發展，用土地求政績。以至于繼續頂風作案、頂風違法批地。

三、制止地方政府土地違法行為的對策

面對地方政府如此不顧全局、不顧長遠、不顧人與自然的和諧、不顧中央的三令五申，任意的土地違法，我們應當通過以往土地違法行為的分析，真正、切實地加快制度建設的步伐，從源頭上加以解決。

(一)規劃法律法規，增強法律威懾力

我國近年來在土地立法上的成效還算顯著，但現行的地方政府土地違法案件所能依據的法律、法規仍不完善，基本屬于頭痛醫頭、腳痛醫腳的被動狀態，而且效果也不明顯。因此。我國土地管理法律、法規的改革應從制定“專項規章”著手，建立一套獨立、完善的特殊主體土地違法的依據和查處法規。使得各類政府及政府主導下的土地違法案件出現之后有法可依，以達到保證耕地安全，保護農民合法權益的目的。同時，應增設法律條款，賦予土地執法部門可操作制止權、查封權和強制拆除權，根據我國國情、土地執法的艱難性，應制定出一套簡便易操作的土地行政執法新程序，提高執法效率。

(二)建立一個嚴格高效的土地監察委員會

我國現行的土地執法監察機關，在執法過程中，不同程度地存在監察不到位，監察力度弱的現象，使我國的地方監察機制形同虛設。因此，筆者建議，建立隸屬于國土資源部的土地監察委員會，其派出機構可以分布于全國的各個地區，本著預防為主、預防和查處相結合的原則，加大對地方政府土地違法的巡查力度，做到早發現早處理，爭取將違法行為消滅在萌芽狀態。另外，由于土地執法監察人員有限，地方政府土地違法案件量大，往往多發生在農村和城鄉結合地區。所以，我們必須充分調動農村基層組織和廣大農民的積極性，在農村設立土地執法監督員，建立群防群治的土地執法體系，使農民真正參與到土地違法案件中去，保障自己的合法權益不受侵害。

(三)從根本上改革土地征用制度

地方政府濫用征地權利，導致耕地急劇減少和土地資源的嚴重浪費。通過改革現行的土地征用制度，一方面，建立市場化的征地補償機制。征購農民集體土地應按照公正、公開、平等的市場價格定價的原則進行。另一方面，要保障失地農民的權益。隨著城市化進程的加快，失地農民越來越多。農民失地，失去的不僅是土地本身，而且還失去了包括土地財產權、社會保障權和就業權在內的一系列權益。失去土地的農民在再就業問題上應當得到政府有效的扶持，并享有當地城市居民享有的所有失業、醫療、養老保險等同等待遇。

(四)增加對地方政府領導的考評問責制

首先，幫助各級地方政府領導轉變思想觀念，樹立起科學發展觀和正確的政績觀。當今，我們已不再把單純的追求經濟增長作為實現人類發展的首要目標，取而代之是人口、資源、環境與經濟社會的協調發展，人與自然的平衡生存。因而地方政府在發展經濟的過程中，就必須處理好經濟建設和資源保護的關系。其次，中央政府應采取切實的措施使地方政府領導僅從宏觀調控、監督協調等方面扶植經濟發展。不要直接參與、干預，或成為違法主體。最后，對于參與、支持土地違法的地方政府及領導要堅決地實施司法問責，或追究刑事責任，或查處相關問題，要做到“有責必問”，決不手軟。

(五)利用司法手段介入地方政府土地違法行為

對于地方政府的土地違法行為，受侵害的主體大多都是農民，而農民往往又不懂得如何保護自己的合法權益。因此，筆者認為，應允許受到侵害的農民有權利向法院提起訴訟。而法院更應該本著“公平、公正、公開”的原則，依法辦案，決不偏袒。

在構建和諧社會的今天，在發展社會主義新農村的過程中，如何使物質文明、政治文明、精神文明與生態文明相互協調，如何使我們賴以生存的土地資源持續發展，都是一個關乎我們國計民生的戰略性的大問題。

[責任編輯孫莉艷]