我國耕地保護的社會責任及對策分析

陳美球　洪土林　許兵杰　王艷華

摘 要：耕地是一個典型的準公共物品，不僅給農民帶來經濟收益，而且為社會公眾提供了大量的、具有強烈外部性的非生產性功能。這在客觀上要求耕地保護不僅僅是農民的責任，更應是全社會的共同責任。從外部性理論、準公共物品理論和產權理論三個方面看，強調我國耕地保護社會責任更有其必要性。這就要求我們提高全社會耕地保護意識，分擔農民耕地保護成本，建立和完善耕地保護社會責任監督機制。

關鍵詞：耕地保護；社會責任；外部性

中圖分類號：F301.21文獻標識碼：A

文章編號：1003—0751(2008)05—0119—05

一、引言

作為一個人多地少、人均耕地占有量低的國家，切實保護耕地是我國的一項基本國策。雖然黨中央、國務院多次強調要實行“世界上最嚴格的耕地保護”，但多年來我國耕地保護的實效卻不容樂觀。“十五”期間全國耕地凈減少9240萬畝，全國人均耕地降為1.4畝。^［1］面對如此嚴峻的耕地保護形勢，如何提高耕地保護的效果，及時調整和完善我國的耕地保護策略，已成為一個迫切需要解決的課題。

一直以來學術界致力于我國耕地保護政策的研究，如錢忠好對現行的中國農地保護政策進行了分析，認為以耕地總量動態平衡、土地用途管制、農地征用管制為主要內容的農地保護政策并沒有達到預期的政策目標，其原因在于農地保護政策目標出現了偏差及農地保護政策執行具有不完全性。^［2］曲福田等認為我國耕地減少的原因既有市場失靈，也有政府失靈，在工業化、城鎮化進程中，客觀需要一定的代價性耕地損失，但應盡量避免過度性損失。^［3］李邊疆等的研究表明地方政府在個體理性支配下的博弈行為是耕地保護政策失效的主要原因之一。^［4］郭春華則認為我國耕地保護的多個主體——國家或政府、農民集體、農民個人和用地單位，在追求目標上存在差異性，導致其在耕地保護中的行為明顯不同。^［5］這些學者從不同角度對耕地保護進行的研究，已形成一種基本共識，即在我國現行的農村土地產權制度下，耕地保護不力的原因主要在于農業生產效益的低下、耕地保護主體的實際缺位、耕地非農化制度的不健全三個方面，這些原因最終歸結為一點，就是耕地保護并沒有成為全社會的共識，個別地方或部門為了局部的短期利益，而置切實保護耕地這一基本國策于不顧。

耕地是一個準公共物品，為公眾提供了大量的、具有強烈外部性的非生產性功能，因此世界上很多國家都把耕地保護作為公共目標和全社會的責任，并采取了一系列社會化保護措施，這既提高了全民耕地保護意識，又較好地處理了社會經濟建設與耕地保護的關系。當前我國耕地保護與經濟建設的矛盾日益突出，我們必須提高全民的耕地保護意識，明確耕地保護的社會責任，進而采取一系列的社會化扶持措施，以改善耕地保護與經濟建設的矛盾。這是關系到耕地保護成敗的關鍵因素。

二、我國耕地保護的社會責任依據

1.耕地保護的外部性

外部性是由英國福利經濟學家庇古首先提出，并由美國新制度經濟學家科斯加以豐富和完善的一個重要經濟學概念，外部性一詞在經濟世界里被廣泛地使用。道格拉斯·諾斯認為：個人收益或成本與社會收益或成本之間的差異，意味著有第三方或者更多方在沒有他們許可的情況下獲得或者承擔一些收益或者成本，這就是外部性。^［6］根據經濟學中的外部性含義，我們可以把耕地保護的外部性理解為耕地保護的邊際私人成本或邊際收益與邊際社會成本或邊際社會收益相偏離，土地使用者對耕地保護所帶來的收益被其他社會成員分享。耕地的合理保護所帶來的這種良好社會效益和生態效益，在土地使用者的收益中卻得不到完全體現。

誠然，耕地作為一種自然資源，具有經濟產出功能，能給農民帶來一定的經濟效益，這個經濟行為具有排他性，可以為經營者獨享。但是耕地作為人類社會的一個特殊的重要資源，其作用遠遠不是單純的經濟生產效能，而是其強烈的社會效益和生態效益，且表現出很強的“積極的”(或“正的”)外部性，突出體現在以下幾個方面。

第一，耕地的社會穩定作用。無農不穩，糧食生產是社會發展的頭等大事，是國泰民安的基礎，是任何時候都不能忽視的問題。“民以食為天”。在當今風云變幻的世界政治舞臺上，糧食早已成為國際政治舞臺的斗爭武器，一些西方國家在糧食貿易中不但索取高價，還往往要附加政治條件。因此，作為一個擁有13億人口的大國，我國人多地少，耕地資源匱乏，尤其要警惕在吃飯問題上不能受制于人，而要自力更生。

穩定的耕地面積是糧食總產穩定增長的基礎，只有保持穩定的耕地面積和質量才能保證糧食總產的穩定增長，保證農業生產持續穩定發展，進而保證社會發展乃至中華民族子孫后代生存與發展的大計。因此，耕地保護無疑在全社會人們的心中是一顆“定心丸”。

第二，耕地的社會保障作用。在我國，雖然城市社會保障體系已逐步完善，但在農村，這方面建設還遠遠不足。耕地對農民來說具有重要的社會保障功能。依靠土地，可以解決近9億農村人口的吃飯、就業、養老等問題；農民失去土地，就意味著其社會保障能力的最終喪失，生存問題受到挑戰，很容易造成大量的種田無地、就業無崗、社保無份的“三無”游民，給社會帶來許多不穩定因素。因此，耕地保護關系到農村的經濟發展，關系到國家和社會的穩定，關系到大多數農民的生存保障。

第三，耕地是社會經濟可持續發展的基礎。實現可持續發展，首先要求的是自然資源的可持續利用。而土地作為稀缺的自然資源，在我國經濟社會可持續發展戰略中起著基礎性、決定性的作用，是生存的源泉，是發展的基石，是立國富民之本。中國經濟社會可持續發展有賴于土地資源的可持續利用，而土地資源可持續利用的核心是耕地資源的可持續利用，因此保護耕地就是保證經濟社會可持續發展的重要前提條件。如果不加強對耕地資源的保護利用，不顧長遠利益，對土地資源實行過度開發來獲取較快的經濟增長，那是竭澤而漁、飲鴆止渴。這種經濟增長難以持久，到頭來定要受到大自然的懲罰。

第四，耕地豐富的生態功能。眾所周知，耕地在農田耕作傳統文化、開放空間、農村獨特景觀、生物棲息、空氣與地下水的凈化等方面為社會提供了豐富的生態效益，這些生態效益，具有強烈的非排他性。以空氣與地下水的凈化為例，農戶作為耕地的經營者，當然可以享受到耕地對空氣與地下水的凈化的好處，但這些好處隨著空氣流通和地下水的活動，為周圍居民乃至全社會所共同享受，農戶無法限制他人分享因耕地而凈化的空氣與地下水。而耕地為生物棲息提供場所，維持生物的多樣性，其效益更為全人類共同分享。

上述關于耕地的種種社會效益和生態效益都是難以量化的，也難以明確具體的受益主體，這種效益給整個社會帶來了實惠，而且人們對這種生態效益的需求隨社會經濟的發展和人們生活水平的提高而迅速增強。因此，必須由全社會來共同承擔相應的耕地保護責任，而這種責任也應隨社會經濟的發展而不斷增強。

應當注意的是，耕地保護的外部性具有一定的時空特性：一是代內外部性和代際外部性，二是空間區域的延伸性。通常我們所說的外部性多是指代內的外部性問題，主要是從當時的利益來考慮資源是否合理配置。而代際外部性問題主要是要解決人類代際之間行為的相互影響，尤其是要消除前代對后代的不利影響，可以把這種外部性稱為“當前向未來延伸的外部性”。^［7］向未來延伸的外部性，是指現在經濟活動中產生的一部分收益或成本要在未來才能表現出來，而當前無法享受或不必承擔。因此，在考慮耕地保護外部性的時候，不能僅局限于一個地區、一個時期的生態環境問題，而應該從整體利益、長遠利益出發來加以分析，例如生態破壞、環境污染、資源枯竭、淡水短缺等問題，不僅是對一個地區和當代人產生影響，而且對整個社會和我們的子孫后代的生存都會產生危害。

由于耕地空間分布的不均衡性、耕地與非農用地的比較利益差別、區域經濟發展不平衡等一些因素，耕地保護的外部性往往突破空間區域界線，表現出空間區域的延伸性。我國國土面積遼闊，不同地區差異明顯，區域經濟發展不平衡。在經濟發達地區，人均糧食支出占其消費總支出的比重已處在較低水平，根據恩格爾定律，這種情況可以預見有進一步下降之勢，即使糧食價格出現上漲的情況也對發達地區的經濟決策構不成重要影響。因而，發達地區只享受他人保護耕地的好處，而沒有承擔耕地保護的責任。對于欠發達地區農民而言，生產糧食越多，意味著利益流失越大，同時需付出的耕地保護成本也就越高，這無論對不發達地區還是對土地經營主體農戶來說都是不公平的。在同一區域內，農戶耕地保護成本大小與其占有耕地面積的大小成正比，農戶占有耕地面積越大，其耕地保護成本就越高，承擔耕地保護的責任也就越大，耕地保護帶來的生態效益和社會效益流失就越大。因此，要保證耕地保護的公平性，就必須把責任上升到全社會的層面，由整個社會來分攤耕地保護的成本。

2.耕地的公共物品屬性決定耕地保護需要社會承擔責任

在經濟學中，一般根據效用、消費和受益等經濟特性，把產品分為兩類：公共物品和私人物品。公共物品是指具有非競爭性和非排他性兩個特征的物品或勞務，在效用上不可分割，且為社會公眾范圍享有，比如地球上的陽光、空氣等。非競爭性指一個使用者對該物品的消費并不減少該物品對其他使用者的供應。非排他性指使用者不能被排除在對該物品的消費之外。^［8］兼具競爭性和排他性的是私人物品。現實生活中大量的物品既不是完全公共物品，也不能將其歸納到私人物品中去，是介于純公共物品和純私人物品之間的產品，即“俱樂部物品”，我們將其稱之為準公共物品。美國經濟學家布坎南認為這類物品有兩大消費特征：其一，有限的非競爭性。即在一定的消費容量下，單個會員對某種俱樂部物品的消費不會影響其他會員對該物品的消費，一旦超過某個臨界點，非競爭性就會消失，擁擠就會出現。其二，局部的排他性。即俱樂部物品對于俱樂部的全體成員來說是非排他的，但對于非會員來說則是排他的。

耕地的經濟效益和社會效益、生態效益，其效用、消費和受益等經濟特性是完全不一樣的。基于經濟效益的耕地保護行為，是典型的私人物品，具有競爭性和排他性。這是由于耕地的生產需要成本投入，這一成本即可排除某些人對耕地資源的消費或受益，同時在選擇耕種作物品種、農產品銷售等方面也存在競爭性。而基于社會效益和生態效益的耕地保護行為，卻表現出明顯的公共物品特征：耕地所帶來的各種社會效益、生態效益是向整個社會提供的，而且享受的社會成員增多并不增加耕地的社會效益、生態效益等公共效益的成本，一個成員享用耕地的社會效益、生態效益等公共效益并不影響其他成員的享用，所以邊際生產成本為零，邊際擁擠成本也為零，即它具有非競爭性和非排他性。長期以來，由于我國工、農業產品的價格機制沒有得到理順，農產品的市場價格一直偏低，造成當前農村耕地的功能主要是社會保障功能，而不是資本功能。^［9］也就是說，耕地發揮主要作用并不是經濟效益，而是社會效益和生態效益，因此綜合耕地的經濟效益與社會效益、生態效益的經濟特征，我們認為耕地是準公共物品，而且是公共物品性遠大于私有物品屬性的準公共物品。

正由于此，耕地帶來的社會效益、生態效益等被置于了公共領域，為全社會成員所共同享受，人們在享受耕地的社會效益、生態效益時，并不減少或排斥他人對其的享受，因此就不可避免地會出現“搭便車”現象。而就耕地使用者的農戶而言，他們沒有能力、也根本不可能控制這種“搭便車”現象。這在一定程度上會使農民失去耕地保護的積極性，造成社會效益、生態效益等公共效益供給效率低下，從而影響耕地的保護。為了提高公共效益供給效率及保持其良性循環，社會公眾必須要承擔起耕地保護的社會責任，通過社會的扶持來鼓勵農戶的耕地保護行為，進而調動農民耕地保護的積極性，減少農民耕地保護的成本，體現社會效益的公平性。

3.我國實行土地社會主義公有制更具全民保護耕地的優勢

人類的歷史是一個以各種團體方式共同謀求生存與發展的歷史。在維系團體所必需的各種社會關系中，責權利關系是最基本的關系。^［10］對一個社會而言，能否根據大家認可的原則來處理內部成員之間的責權利關系，是決定其生存與發展與否的重要因素。“責權利相結合”原則要求：一是責權利三位一體，即責任、權利、利益均統一于責任承擔者一體，責任者既是責任的承擔者也是權利的擁有者和利益的享受者；二是責權利互相掛鉤，使成員能夠有責有權有利，克服有責無權或有責無利的責權利脫節狀況；三是責權利明晰化，使成員知道具體的責任內容、權利范圍和利益大小。實踐表明，責權利三者之間的結合越合理，人們的積極性發揮得就越好。

公有制作為人類社會一定階段的生產資料所有制關系，具有自己的不同實現形式。事實上，在不同的歷史階段，隨著生產力發展任務和體制的不同，它采取了各種不同的實現形式，有原始社會的公有制，有不同時期的國家所有制形式，還有傳統的社會主義公有制形式，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。但不管其采取哪種實現形式，責權利關系是所有制關系中的基本關系。

《中華人民共和國憲法》明確規定，中華人民共和國實行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。耕地作為農村土地，法律上屬于勞動群眾集體所有，而廣大農民只是土地（耕地）的直接使用者，并非土地的所有者。在現實生活中，勞動群眾集體的經濟組織主體并沒有人格化，耕地實際上缺乏一個真正的執行主體，因此可以把耕地的所有者視為社會公眾。既然如此，社會公眾擁有耕地的權利，也在享受耕地帶來的種種社會經濟利益，那么就必須承擔起耕地保護的義務。從西方土地私有制情況看，耕地為私人所有，根據責、權、利相結合原則，耕地保護的主要責任人是農戶，但實際上很多國家都采取了包括稅收優惠政策、耕地用途管制、城鎮理性增長控制、耕地發展權的多種社會措施來強化耕地的保護。我國作為公有制國家，社會應承擔起更多的耕地保護責任，從產權制度經濟學分析，我國耕地保護的社會措施也應更具有優勢。

三、增強我國耕地保護社會責任的對策建議

1.加強耕地保護社會責任的理論研究

在我國，耕地保護的社會責任是一個比較新興的研究課題，很多相關的理論依據、責任量化標準與方法、相關責任行為等都在不斷完善之中。因此，加強耕地保護社會責任的理論研究已成為推行耕地保護社會責任的一個客觀要求。當前，特別要加強耕地保護社會行為的責任主體及承擔責任方式的理論研究。這是因為任何社會行為都必須明確執行主體，落實具體的責任人，如果社會行為的主體虛化或缺位，就很有可能落入“公地的悲哀”的境地，即名義上人人都有責任，實際上人人都無行動。而耕地保護社會行為的承擔責任方式，是社會采取耕地保護的具體措施的落實，是通過國家加大農田基礎建設投入或進一步加大對農戶的經濟直補，還是采取其他措施，這些措施分別有什么理論依據與優缺點等，都必須通過系統的理論研究來提供理論支持。

2.提高全社會耕地保護意識

要在全社會中形成耕地保護的自覺行動，讓全民都把耕地保護作為自己的責任，這就需要形成全民的耕地保護意識。然而，雖然黨中央、國務院多次強調耕地保護是我國長期堅持的一項基本國策，關系到我國的糧食安全、社會穩定及可持續發展能否順利實現等重大問題，但目前我國民眾的耕地保護意識并不強，有相當一部分民眾認為耕地只是農民自己的事情。^［11］因此，提高全社會的耕地保護意識，是推行耕地保護社會行為的首要任務，不僅要加大耕地在保證糧食安全、維護社會穩定方面重要作用的宣傳，還要普及耕地在農田耕作傳統文化、開放空間、農村獨特景觀、生物棲息、空氣與地下水的凈化等方面為社會提供的生態功能方面的知識，讓人們認識到耕地不只是為農戶帶來經濟收益，更多是為全社會帶來了諸多的社會效益和生態效益，全社會人人都是耕地保護的受益者，只有這樣，才有望形成全民提倡耕地保護的氛圍。

3.分擔農民耕地保護成本

農戶作為耕地的直接使用者，在耕地保護中擔當著重要的角色，尤其在耕地質量的保護上，農戶是關鍵因素。耕地保護的實質是保護耕地的生產能力，而耕地生產能力與土壤培肥、農田基礎設施、耕作制度選擇、污染防護（治）等行為密切相關，這些都離不開農戶的直接參與。從這一角度上看，任何缺乏或忽視農戶主動行為的耕地保護機制，注定是一個殘缺、低效的機制。因此，如何提高農戶的耕地保護主動性和責任心，對于實現耕地保護的戰略目標至關重要。然而，現實的情況是當前農民耕地生產積極性并不高，耕地保護的積極性也不高，甚至有相當一部分農戶還希望自己的承包地能被征用。^［12］究其原因，最主要的就是耕地生產的經濟效益太低，在收成比較好的年份，耕地能夠給農民帶來一定的收入，一旦碰到自然災害或是其他不確定的災難時，耕地留給農民的只有可惜和無奈，而耕地給社會帶來的豐富的社會效益和生態效益，農民難以在經濟上得到補償。因此，社會必須分擔農民耕地保護的成本，應把耕地產生社會、生態效益的成本轉移到社會，由社會來承擔，從而減輕農民耕地保護的負擔，調動其耕地保護的積極性。這種耕地保護社會成本的分擔，最主要的途徑就是進一步加大國家對“三農”的扶持力度，特別是對農田基礎設施和農村生產基本建設的資金投入，讓農民享受更多的社會福利。

4.建立和完善耕地保護社會責任監督機制

所謂社會責任監督，就是指非國家權力監督，即不具備國家權力性質和法律約束力的監督，包括政黨之間和政黨內部的監督、社會團體的監督、社會輿論監督和人民群眾的直接監督等。建立耕地保護社會責任監督機制也就是發動社會各種力量共同承擔耕地保護的責任，充分發揮社會對耕地保護的輔助和監督作用。建立和完善耕地保護社會責任監督機制主要從以下幾個方面考慮：一是明確耕地保護的目標責任。可以在完善現有的基本農田保護政策基礎上，進一步強化相關的政策制度建設，特別是要建立基本農田檔案，并進行質量變化的動態監測。二是加大耕地保護的監督力度。可以借助遙感等高新技術及時對耕地變化進行監控，并向社會公布，接受全社會的監督。三是充分發揮輿論監督作用。輿論監督作為社會監督的一種重要形式，是公民或社會組織表達一種針對政府機構、團體或個人的批評性言論的活動，是制約權力機制的一種形式。當耕地保護在全社會達成真正的共識之時，耕地保護的監督也就會成為全社會的共同責任，從而破壞耕地、浪費耕地的行為難有立足之處。

總而言之，耕地是一種典型的準公共物品，具有強烈的外部性，除了具有生產性功能外，還具有強烈的非生產性功能，由此決定了耕地保護并非是某個集體或個人的責任，而是整個社會的責任。在國外，許多國家在耕地保護的社會化扶持方面已相繼建立了一些較為完善的措施體系，而在我國，要實現真正意義上的耕地保護由社會承擔責任，還需要一定的時間。因此，我們應充分借鑒國外有關耕地保護社會化扶持等方面的成功經驗，結合我國的基本國情，積極探索構建具有我國特色的耕地保護社會化機制與模式，從而使耕地保護這一基本國策得到真正貫徹落實。

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責任編輯：海 玉