日本的災(zāi)害對(duì)策體制及其對(duì)我國的啟示

楊　東

日本是世界上地震、臺(tái)風(fēng)、海嘯、暴雨等自然災(zāi)害最多的國家之一，素有“地震國”之稱。在與自然災(zāi)害的長(zhǎng)期抗?fàn)幹校毡拘纬闪艘惶卓梢哉f是世界上最完善的防災(zāi)減災(zāi)抗災(zāi)救災(zāi)的綜合性災(zāi)害對(duì)策體制，主要表現(xiàn)在災(zāi)害對(duì)策立法、災(zāi)害應(yīng)對(duì)機(jī)制及防災(zāi)教育機(jī)制三個(gè)方面。

一、日本的災(zāi)害對(duì)策立法

作為世界上較早制定災(zāi)害對(duì)策法律的國家，日本已經(jīng)形成了龐大的災(zāi)害對(duì)策法律體系，每一次重大災(zāi)害發(fā)生后往往就會(huì)出臺(tái)一部重要法律。日本災(zāi)害對(duì)策法律共53部，按照內(nèi)容和性質(zhì)可以分為災(zāi)害對(duì)策基本法、災(zāi)害預(yù)防和防災(zāi)規(guī)劃相關(guān)法、災(zāi)害緊急對(duì)應(yīng)相關(guān)法、災(zāi)后重建和復(fù)興法以及災(zāi)害管理組織法五大類。①其中，《災(zāi)害對(duì)策基本法》是日本災(zāi)害預(yù)防、災(zāi)害緊急應(yīng)對(duì)和災(zāi)后重建的根本大法，可以說是日本防災(zāi)減災(zāi)抗災(zāi)的“總憲章”、“防災(zāi)憲法”，其他災(zāi)害對(duì)策法律法規(guī)均在這部“抗災(zāi)憲法”的基礎(chǔ)上展開。②日本關(guān)于地震的法律涉及地震觀測(cè)、緊急應(yīng)對(duì)、抗震支援、地震研究等方面，與地震災(zāi)害有關(guān)的基本法有三部，與地震災(zāi)后恢復(fù)重建及財(cái)政金融措施有直接關(guān)系的法律有《建筑物抗震改修促進(jìn)法》（1995年）、《地震對(duì)策財(cái)政特別措施法》（1980年）、《地震保險(xiǎn)法》（1965年）、《受災(zāi)者生活再建支援法》（1998年）等24部。③1978年12月，日本政府國土廳制定了《大規(guī)模地震對(duì)策特別措施法》。1995年1月日本發(fā)生舉世震驚的阪神大地震后，制定了《地震防災(zāi)對(duì)策特別措施法》④，并對(duì)1950年就制定的《建筑基準(zhǔn)法》進(jìn)行了1996年、2000年、2006年連續(xù)三次修訂，大大提高了各類建筑的抗震基準(zhǔn)。1995年日本還制定了《建筑物抗震改修促進(jìn)法》，要求學(xué)校、體育館、醫(yī)院、劇院、商場(chǎng)等公用建筑增加超過普通樓房的抗震強(qiáng)度。⑤日本的其他災(zāi)害立法包括《氣候變暖對(duì)策法》、《防洪法》、《森林法》、《氣象業(yè)務(wù)法》、《災(zāi)害資助法》、《海岸法》等。⑥

二、日本的災(zāi)害應(yīng)對(duì)機(jī)制

依據(jù)上述法律，日本建立起了完善的防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)機(jī)制和災(zāi)害應(yīng)對(duì)處理機(jī)制：第一，建立全國性防災(zāi)組織體制。根據(jù)《災(zāi)害對(duì)策基本法》，日本在內(nèi)閣府設(shè)立由首相任主席的“中央防災(zāi)會(huì)議”，作為國家防災(zāi)決策方面的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)。另外，政府還設(shè)置防災(zāi)大臣，負(fù)責(zé)審議防災(zāi)重大事項(xiàng)，組織制定與防災(zāi)有關(guān)的基本政策和大規(guī)模災(zāi)害應(yīng)急對(duì)策，綜合協(xié)調(diào)政府各相關(guān)部門的抗災(zāi)救險(xiǎn)工作。⑦第二，建立防災(zāi)預(yù)警預(yù)報(bào)機(jī)制。日本針對(duì)重大氣象災(zāi)害及時(shí)發(fā)布預(yù)報(bào)和警報(bào)，形成了政府、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)、志愿者等多種主體共同行動(dòng)的防災(zāi)救災(zāi)應(yīng)急機(jī)制。日本不斷探索地震預(yù)報(bào)和速報(bào)并取得了成功。2008年6月14日日本東北部發(fā)生里氏7.2級(jí)地震，世界上第一個(gè)地震速報(bào)系統(tǒng)發(fā)揮了作用，使用這個(gè)系統(tǒng)的日本氣象廳在最強(qiáng)地震波到來前10秒鐘就通過電視等途徑向公眾發(fā)布了地震預(yù)警信息。第三，建立災(zāi)害應(yīng)急救援機(jī)制。在日本，災(zāi)害發(fā)生后，中央和各級(jí)地方政府迅速收集受災(zāi)范圍、程度等信息，全面掌握災(zāi)情，并將有關(guān)信息及時(shí)傳遞給各有關(guān)部門和受災(zāi)民眾。根據(jù)《災(zāi)害對(duì)策基本法》，一旦災(zāi)害發(fā)生，受災(zāi)地區(qū)的各級(jí)政府迅速成立“災(zāi)害對(duì)策本部”。重大災(zāi)害發(fā)生時(shí)，國家成立由內(nèi)閣防災(zāi)大臣任本部長(zhǎng)的“災(zāi)害對(duì)策本部”，或成立由首相任本部長(zhǎng)的“重大災(zāi)害對(duì)策本部”，啟動(dòng)全國性應(yīng)急指揮系統(tǒng)。第四，建立完善的災(zāi)害救援體系。日本建成了由消防、警察、自衛(wèi)隊(duì)和醫(yī)療機(jī)構(gòu)組成的較為完善的災(zāi)害救援體系。消防機(jī)構(gòu)是災(zāi)害救援的主要機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)收集、整理、發(fā)布災(zāi)害信息；警察的應(yīng)對(duì)體制由情報(bào)應(yīng)對(duì)體系和災(zāi)區(qū)現(xiàn)場(chǎng)活動(dòng)兩部分組成，主要包括災(zāi)區(qū)情報(bào)收集與傳遞、各種救災(zāi)搶險(xiǎn)、災(zāi)區(qū)治安維持等；日本自衛(wèi)隊(duì)屬于國家行政機(jī)關(guān)，災(zāi)害發(fā)生時(shí)，自衛(wèi)隊(duì)長(zhǎng)官可以根據(jù)實(shí)際情況向?yàn)?zāi)區(qū)派遣救援部隊(duì)，參與抗險(xiǎn)救災(zāi)。⑧第五，建立完善的國民防災(zāi)教育機(jī)制。日本政府非常重視強(qiáng)化防災(zāi)救災(zāi)知識(shí)的普及教育和防災(zāi)訓(xùn)練，支持民間自發(fā)的防災(zāi)活動(dòng)，建立了相關(guān)的培訓(xùn)制度和協(xié)作體制。總體而言，日本全社會(huì)及民眾防災(zāi)意識(shí)較強(qiáng)，具備基本的防災(zāi)自救知識(shí)和能力。⑨日本將防災(zāi)教育列入了國民小學(xué)生教育課程，早在20年前就開始出版針對(duì)中小學(xué)校園安全的教材，并按照每一年級(jí)不斷變化教材內(nèi)容，教育方式則充分考慮不同年齡段學(xué)生的心理和生理特點(diǎn)，體現(xiàn)趣味性、知識(shí)性。1982年日本將每年的9月1日定為“防災(zāi)日”，并將8月30日至9月5日定為“防災(zāi)周”，進(jìn)一步加強(qiáng)國民抗災(zāi)防災(zāi)意識(shí)。日本吸取阪神地震的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，將每年的1月17日定為“防災(zāi)和志愿者日”，將1月15日至21日定為“防災(zāi)和志愿者周”。1993年日本發(fā)生7．8級(jí)地震海嘯后，日本規(guī)定每年7月10日為防海嘯活動(dòng)日。

三、日本經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國的啟示

1.制定《災(zāi)害對(duì)策基本法》。目前，我國防治災(zāi)害方面的法律有《傳染病防治法》、《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》、《保險(xiǎn)法》、《防洪法》、《防震減災(zāi)法》、《消防法》、《人民防空法》、《礦山安全法》、《安全生產(chǎn)法》、《交通安全法》等。這些法律在防災(zāi)減災(zāi)抗災(zāi)救災(zāi)方面發(fā)揮了重要的作用，但總體而言，我國災(zāi)害對(duì)策立法剛起步，與日本等發(fā)達(dá)國家相比差距較大，如缺乏國家防災(zāi)減災(zāi)的災(zāi)害對(duì)策根本大法；現(xiàn)行的單災(zāi)種法律（《防震減災(zāi)法》、《防洪法》等）多數(shù)覆蓋面單一，沒有綜合災(zāi)害對(duì)策思路，面對(duì)未來災(zāi)害的多元化及開放性如城市恐怖活動(dòng)、城市交通癱瘓、城市大面積停電停水等交織在一起的情況，它們暫時(shí)還無法滿足政府的救災(zāi)管理需求。重大救災(zāi)是一種全景式立體化的活動(dòng)，需整合社會(huì)各部門資源，這就需要以更高法律位階的人大立法的形式制定一部如日本1961年《災(zāi)害對(duì)策基本法》那樣的災(zāi)害預(yù)防、災(zāi)害緊急應(yīng)對(duì)和災(zāi)后重建的根本大法，作為我國防災(zāi)減災(zāi)抗災(zāi)的“總憲章”、“防災(zāi)憲法”。⑩該法應(yīng)明確防災(zāi)抗災(zāi)的重要性，規(guī)定國家、地方政府及公共機(jī)關(guān)必須建立必要的體制，明確防災(zāi)抗災(zāi)責(zé)任，同時(shí)要制定防災(zāi)計(jì)劃、災(zāi)害應(yīng)對(duì)策略、災(zāi)后重建及相關(guān)金融財(cái)政措施。在基本法的統(tǒng)帥下，將來還應(yīng)該制定專門針對(duì)地震、臺(tái)風(fēng)、雪災(zāi)等的法規(guī)或規(guī)章。

2.修改《防震減災(zāi)法》等法律法規(guī)。我國1998年就頒布實(shí)施了《防震減災(zāi)法》，但該法出臺(tái)后10年間，我國沒有發(fā)生較大的地震，所以，很多制度是否有效并沒有得到實(shí)踐的檢驗(yàn)。此次地震后，我們應(yīng)該考慮修改《防震減災(zāi)法》，修改時(shí)要注意吸收這次抗震救災(zāi)中一些好的經(jīng)驗(yàn)，將其上升為法律。從此次汶川地震應(yīng)急救援的情況來看，主要是依靠人民解放軍和武警部隊(duì)的力量進(jìn)行的，《防震減災(zāi)法》應(yīng)更加明確人民解放軍和武警部隊(duì)在地震應(yīng)急中的法律地位和作用；對(duì)地震重災(zāi)區(qū)政府部門組成人員殘缺不全的情況，應(yīng)當(dāng)規(guī)定一個(gè)臨時(shí)的處置原則，或者規(guī)定由上級(jí)政府臨時(shí)直接行使相關(guān)職權(quán)，或者規(guī)定特別程序保證地震災(zāi)區(qū)國家政權(quán)機(jī)構(gòu)能夠有效地開展抗震救災(zāi)活動(dòng)。(11)

3.建立全面的災(zāi)害對(duì)策法律體系。僅僅修訂一部《防震減災(zāi)法》遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，必須像日本那樣，建立由災(zāi)害對(duì)策基本法、災(zāi)害預(yù)防和防災(zāi)規(guī)劃相關(guān)法、災(zāi)害緊急對(duì)應(yīng)相關(guān)法、災(zāi)后重建和復(fù)興法以及災(zāi)害管理組織法五大類法律構(gòu)成的災(zāi)害對(duì)策法律體系。除了制定《災(zāi)害對(duì)策基本法》和修訂現(xiàn)有法規(guī)之外，我們應(yīng)該考慮制定《緊急狀態(tài)法》，明確震后災(zāi)區(qū)政權(quán)機(jī)構(gòu)如何有效履行《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》、《防震減災(zāi)法》等法律所規(guī)定的職責(zé)；制定《災(zāi)害救助法》，明確地震后應(yīng)急和救災(zāi)工作中各方面利益的平衡問題，如參與救災(zāi)單位的救助義務(wù)問題、參與救災(zāi)人員受傷后應(yīng)當(dāng)受到的補(bǔ)償問題等；制定《災(zāi)害補(bǔ)償法》，明確震后恢復(fù)重建過程中相關(guān)單位和人員的補(bǔ)償問題；制定《災(zāi)害捐助法》或《關(guān)于災(zāi)害撫恤金支付的法律》，解決捐贈(zèng)人對(duì)捐款的監(jiān)督問題，捐贈(zèng)人如何享受稅收優(yōu)惠問題，政府財(cái)政扶持與社會(huì)捐款使用的分工問題等。此外，還要制定《災(zāi)害恢復(fù)和重建法》、《受災(zāi)市街區(qū)復(fù)興特別法》、《受災(zāi)者生活再建支援法》、《公共設(shè)施災(zāi)害重建工程費(fèi)國庫負(fù)擔(dān)法》等法律。(12)

4.建立完善的防災(zāi)減災(zāi)組織體制，強(qiáng)化防災(zāi)抗災(zāi)救災(zāi)教育。可以考慮設(shè)立一個(gè)實(shí)體型專門部委從事防災(zāi)減災(zāi)的綜合管理工作（可以稱之為“國家防災(zāi)部”或“災(zāi)害對(duì)策委員會(huì)”），在此基礎(chǔ)上，建立國家危機(jī)管理指揮系統(tǒng)，綜合協(xié)調(diào)各部門防災(zāi)減災(zāi)能力。(13)我們應(yīng)當(dāng)學(xué)習(xí)日本，建立完善的防災(zāi)教育機(jī)制，加強(qiáng)中小學(xué)生的災(zāi)害教育、防災(zāi)教育，在中小學(xué)校設(shè)置專門的防災(zāi)抗災(zāi)救災(zāi)課程。國家應(yīng)該投入大量資金進(jìn)行廣泛的災(zāi)害應(yīng)對(duì)宣傳和防災(zāi)宣傳，提高民眾防災(zāi)意識(shí)，加強(qiáng)防災(zāi)訓(xùn)練。此外，還應(yīng)當(dāng)借鑒日本的做法，確定國民防災(zāi)日或?yàn)?zāi)害日的日期。此次汶川地震后，國務(wù)院發(fā)布公告宣布2008年5月19日至21日為全國哀悼日。基于此，筆者建議將每年的5月19日定為全國哀悼日。

注釋

①⑨王挺等：《日本重大氣候?yàn)?zāi)害的影響及其對(duì)策與技術(shù)措施研究》，《全球科技經(jīng)濟(jì)瞭望》2008年第4期。

②吳妮：《日本減災(zāi)防災(zāi)措施掃描：專立基本法抗災(zāi)》，《新京報(bào)》2008年6月8日。

③⑤《原日本駐華大使國廣道彥著文介紹日本抗震救災(zāi)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)和對(duì)策》，http://world.people.com.cn，2008—05—31.

④［日］笹木俊宏：《應(yīng)對(duì)緊急災(zāi)害時(shí)的體制構(gòu)建——災(zāi)害對(duì)策基本法以及大規(guī)模地震對(duì)策特別措施法的一部分修改》，《時(shí)的法令》1996年1月30日。

⑥馬超：《日本：用法律保障綜合減災(zāi)》，《人民日?qǐng)?bào)》2008年3月19日。

⑦［日］風(fēng)間規(guī)男：《災(zāi)害對(duì)策基本法的制定——防災(zāi)政策網(wǎng)絡(luò)的形成》，《近畿大學(xué)法學(xué)》第50卷第1號(hào)，2002年7月。

⑧趙燕、李季梅：《一些國家的應(yīng)急管理的做法》，《當(dāng)代世界》2008年第6期。

⑩金磊：《我國應(yīng)盡快建立“綜合減災(zāi)法”》，《中國經(jīng)濟(jì)周刊》2008年6月1日。

(11)(12)郭曉宇、李娜：《汶川地震為修訂防震減災(zāi)法帶來哪些啟示》，《法制日?qǐng)?bào)》2008年6月3日。

(13)朱鳳嵐：《日本的突發(fā)災(zāi)害危機(jī)管理及其啟示》，《華夏時(shí)報(bào)》2008年5月17日。

作者簡(jiǎn)介：楊東，男，中國人民大學(xué)法學(xué)院副教授，日本一橋大學(xué)法學(xué)博士。