集體林權改革

王健君

集體林權改革不只是林業的事，也不只是農村的事，它是事關繼續解放我國生產力的大事。

最近,中共中央、國務院發布了《關于全面推進集體林權制度改革的意見》。這份作為指導我國集體林權改革的綱領性文件，把這項與13億國人息息相關的改革定性為:“中國農村改革的又一重大突破”。

“之所以說,集體林權制度改革是農村改革的又一次重大突破,是因為:在農村實行家庭聯產承包責任制后,集體林地一直沒有涉及產權制度改革這一重大問題。現在,根據我國經濟社會條件的變化,實行以產權制度改革為核心的集體林權制度改革,這是一個重大突破,改革的范圍已經遠遠突破了聯產承包責任制原有范圍。”

從國家林業局局長賈治邦的這段話中，可以找到此次集體林權改革對中國社會經濟改革的戰略意義所在。土地是非常重要和特殊的生產資料，我國歷朝歷代都十分重視土地的變革和調整，“這個事情處理好了，人民就安居樂業，社會就穩定，政權就鞏固。”他說。

1978年開啟的農村家庭聯產承包責任制被譽為自土地改革以來“第二次生產力解放”，就是對土地的調整和變革。現在，以產權制度改革為突破口的集體林權制度改革，對土地制度調整力度之深刻，將會啟發我國社會發展新一輪的生產力解放“大潮”。

“林權制度改革以及衍生出的一系列其他方面改革，對推動整個農村綜合改革的深入起到了非常重要的作用。”中央農村工作領導小組辦公室主任陳錫文解釋說，“林權制度改革本身涉及產權制度、組織制度等一系列改革，包括怎么去改革政府管理制度，怎么去改革要素市場，等等。”而這些改革已遠遠超出了林業所涉及的改革內容。

也因此，賈治邦提出，“必須把集體林權制度改革作為當前農村改革的重點全面推進，以全面解放和發展整個農村生產力。”

中央黨校教育長李興山告訴記者，“我們國家的改革是從‘大包干為核心的農村制度創新肇始，改革開放30年后又通過林權改革這個制度創新再次從農村改革出發，將可能形成中國生產力解放的更大場面。”

用產權沖破束縛

上世紀80年代，農村實行家庭聯產承包制，廣大群眾把這次改革稱為解放以后的“第二次土改”。但從農村的實際情況來看，那次改革主要是耕地的聯產承包，受益的主要是種地的農民。而對于廣大的山區和林地來說，雖然也曾實行過“三定”，但收效不大。

這次集體林權制度改革,從廣度上講,改革由平原推進到山區、由農民涵蓋到林農、由農業深入到林業;從深度上來說,這是一次從承包責任制到產權制度的改革,從生產經營到市場交易的改革,從放權讓利到政府職能轉變的改革。正是由于這一原因,廣大山區農民把這次集體林權制度改革稱為是“第三次土地改革”。

“農村生產力的解放，關鍵還是要調整生產關系。”李興山介紹說，在我國，山區是整個農村的重要組成部分。其中山區面積占整個國土面積的69%，在全國2100多個行政縣、區中有1500多個山區縣。但是,長期以來,我國山區經濟社會發展嚴重滯后,目前全國500多個國家級貧困縣,有490多個在山區。

從全國的總體情況來看，目前我國經濟社會發展最薄弱的環節在農村，而農村發展最薄弱的環節在山區。如果能下決心推行林權制度改革，同時通過各種配套措施，把更多生產要素引向山區、引向林業，就能為山區致富、林農增收提供可靠的保證。

關于這一點,已在先行推動集體林權改革的一些省得到了充分證明。其中,江西省從2004年到2006年實行集體林權制度改革的僅兩年時間，就新增社會對林業的投資48億元,新增林業從業人數50.63萬。農民人均林業總收入兩年共增加了278.72元，增長幅度為69%。

李興山調研中發現,林權制度改革以后,由于林農有了山林的經營權、處置權、受益權,這就不但使他們把山林看成是自己的生存和致富之本,而且把植樹造林看成是在山上“辦銀行”,是為子孫后代留財產,“不但能自覺地制止亂砍濫伐,而且對可持續發展也有了內在動力。”

據江西省的統計，僅從2004年實行集體林權改革以來的兩年時間，全省的造林面積就由121.2萬畝增加到273.3萬畝，增長了125.5%。“由此可見，林權改革不但是一個改革問題、體制問題，還是發展問題、建設問題。在這種情況下，如果能把體制改革作為發展和建設的突破口，就會產生巨大的生產力解放。”李興山說。

產權仍是農村改革突破口

近十多年來，我國城市的公有制實現形式的探索和建立現代企業制度等都有很大進展，而農村的制度創新則無太大的實質性進展。

李興山介紹說,城市先后建立了勞動力、資本等要素市場,而農村的要素市場不但無從建立,反而使大量資金外流,造成了“融資難”、“貸款難”等問題。

在他看來,農村改革要取得新成就,很大程度上取決于制度創新、機制創新和管理創新。從國外的一些經驗來看,韓國之所以只向每村發放335袋水泥,就啟動了全國的“新村運動”;以色列之所以在沙漠、荒山占國土2/3,50%的國土降雨量不到150毫米的情況下,卻大量出口糧食、蔬菜、水果等,都不是因為國家有多大的投入或者具備多好的發展條件,關鍵是因為有一個好的體制機制。

他認為，各國好的機制和我國上世紀80年代農村改革經驗類似，一個共同的特點就是，既要在“多予少取”上盡力而為，更要在如何“放活”上多做文章，也就是產權上如何改革的問題。對此，李興山指出，2004年以來推進的林權改革試點已經取得了許多重大突破。

“產權制度改革是經濟體制改革的核心，抓住了產權制度改革就是抓住了經濟體制改革的核心。”李興山認為，林權改革突出產權制度改革，從而破除了制約林業林區發展的體制性和機制性障礙，充分發揮了市場經濟優化資源配置的各種功能，使過去許多難以解決的問題迎刃而解。

“改革也要堅持以人為本。”李興山反復強調,實現廣大人民群眾當家作主，是改革得以繼續的基本動力。江西省在這次林業體制改革中，就得出一個非常重要的改革經驗，改革中把廣大林農是否在改革中受益作為衡量改革成敗的主要標準，政府管理部門不怕砸自己的飯碗，地方財政出錢自擔改革成本，極大地激發了廣大人民群眾擁護改革、支持改革、參與改革的積極性和主動性，從而從根本上保證了改革的順利進行。

相反，如果改革不是強調廣大人民群眾的利益，而是強化部門的既得利益；不是實行民主決策，而是政府包辦代替，那就不可能得到廣大人民群眾的擁護和支持，改革也不可能取得成功。

最關鍵的一點是，“政府職能轉變是改革攻堅的關鍵，政府既應是改革的領導者，又應是改革的帶頭者。”對這個判斷，李興山解釋說，在由計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制的轉變中，政府職能轉變是最根本的轉變，政府機構改革是最關鍵的改革。所謂體制改革打攻堅戰，最主要的“堅”，就是政府職能轉變和政府機構改革。

農村生產力再解放

改革開放30年后，改革開放的動力再從農村尋找源泉，已經決定了這次集體林權制度改革不是簡單的單一領域的制度創新探索。

比如,對下一步農村改革而言,此次林改提出的“還山于民、還權于民”,按照李興山的理解,其制度意義已經超越了還停留在“放權讓利”階段的承包責任制改革,“林改抓住了產權改革這個核心內容,而且比承包制從性質上更加深入,不但考慮到所有權、經營權、使用權和處置權等問題,還進一步深入到產權交易。”

因此，從這個角度突破的改革，本質上來說，就是解決權利平等問題，在改革當中逐步消除城鄉二元體制結構，使廣大農民真正成為權利平等的社會主義市場主體，進一步使之得到發展和解放，來推進農村改革。

他具體解釋說，對于農村改革，不論是現在改革承包制還是建設社會主義新農村，一個出發點就是農民很苦、農村很窮、農業問題很嚴重。因此，往往把國家所采取的一系列“多予少取放活”的政策措施僅看成是對農村、農民的“關懷”、“照顧”、“優惠”、“傾斜”或者“重中之重”，等等。

“其實，照顧優惠沒必要，何況照顧優惠本身在市場經濟條件下也是不平等。目前，農民最需要的不是照顧而是權利的平等。”李興山說，我國的城鄉二元結構，不僅僅表現在經濟方面、社會方面，還表現在體制方面、制度方面，已成為城鄉差距不斷拉大的重要表現和原因，“逐步消除城鄉二元體制結構，不可能依靠對農民的同情得以解決，而需要權利地位的平等得以解放。”

如果能將林權改革在產權制度創新意義上實現的權利平等，借鑒到下一步農村整體改革當中，將會進一步調整農村生產關系、促進農村生產力的又一次解放。“當然，改革將是長期的過程，不能一蹴而就，但是這個方向必須明確和堅定。”李興山最后說。

（摘自《瞭望》2008年第29期）