誰(shuí)是中國(guó)土地的擁有者？

陳國(guó)富

在中國(guó)，可能沒(méi)有一種資源能像土地那樣如此深刻地牽扯于歷史與現(xiàn)實(shí)、城市與鄉(xiāng)村、政府與社會(huì)的關(guān)系之中。土地所承載的錯(cuò)綜復(fù)雜的關(guān)系決定了中國(guó)土地產(chǎn)權(quán)的特殊性。因此，對(duì)中國(guó)土地產(chǎn)權(quán)進(jìn)行剖析無(wú)疑可以加深人們對(duì)中國(guó)社會(huì)和中國(guó)改革的理解。何·皮特以一個(gè)域外人的視角為我們描述了中國(guó)土地產(chǎn)權(quán)是如何模糊化的以及這種模糊產(chǎn)權(quán)可能產(chǎn)生的社會(huì)后果。

作者認(rèn)為，中國(guó)土地產(chǎn)權(quán)最突出的特征是它的模糊性。這種模糊既表現(xiàn)在權(quán)利主體資格的不確定上，也表現(xiàn)在權(quán)利邊界的不確定上。例如，修訂后的《土地管理法》規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有。但立法者在這里有意不對(duì)“集體”一詞進(jìn)行界定，人們無(wú)法確定究竟哪一級(jí)的集體單位應(yīng)該掌握土地控制權(quán)。法律本身的模棱兩可是造成地權(quán)模糊的一個(gè)重要根源。

在處理土地糾紛時(shí)，法院經(jīng)常受到地方政府的干預(yù)，法律要服從政策。司法和行政之間的權(quán)力界限模糊經(jīng)常使法院做出一些自相矛盾的判決。這實(shí)際上破壞了土地制度應(yīng)有的提供穩(wěn)定預(yù)期的功能。

饒有意味的是，模糊的土地產(chǎn)權(quán)具有自我增強(qiáng)的機(jī)制，從而具有確定的運(yùn)行結(jié)果。

一是“產(chǎn)權(quán)模糊”為地方政府強(qiáng)占集體土地制造了借口。模糊是強(qiáng)者的偏好。隨著地價(jià)的飆升，原來(lái)作為農(nóng)村土地所有權(quán)主體——自然村因?yàn)闊o(wú)力抵御來(lái)自地方政府的侵權(quán)行為，實(shí)際上已喪失了土地的所有權(quán)。……