誰是中國土地的擁有者？

陳國富

在中國，可能沒有一種資源能像土地那樣如此深刻地牽扯于歷史與現實、城市與鄉村、政府與社會的關系之中。土地所承載的錯綜復雜的關系決定了中國土地產權的特殊性。因此，對中國土地產權進行剖析無疑可以加深人們對中國社會和中國改革的理解。何·皮特以一個域外人的視角為我們描述了中國土地產權是如何模糊化的以及這種模糊產權可能產生的社會后果。

作者認為，中國土地產權最突出的特征是它的模糊性。這種模糊既表現在權利主體資格的不確定上，也表現在權利邊界的不確定上。例如，修訂后的《土地管理法》規定，農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有。但立法者在這里有意不對“集體”一詞進行界定，人們無法確定究竟哪一級的集體單位應該掌握土地控制權。法律本身的模棱兩可是造成地權模糊的一個重要根源。

在處理土地糾紛時，法院經常受到地方政府的干預，法律要服從政策。司法和行政之間的權力界限模糊經常使法院做出一些自相矛盾的判決。這實際上破壞了土地制度應有的提供穩定預期的功能。

饒有意味的是，模糊的土地產權具有自我增強的機制，從而具有確定的運行結果。

一是“產權模糊”為地方政府強占集體土地制造了借口。模糊是強者的偏好。隨著地價的飆升，原來作為農村土地所有權主體——自然村因為無力抵御來自地方政府的侵權行為，實際上已喪失了土地的所有權。不少失地農民流離失所。

二是它為習俗權介入土地提供了可能。這是弱者對模糊地權所做的反應。習俗權是指法律沒有明確規定的、因長時間占有或使用而形成的權利。一個人盡管可能不是其所占土地的合法所有者，但只要占有的時間一長，他在這塊土地上的投資就會越多，這樣他就會聲稱自己擁有這塊土地的習俗權。但習俗權介入土地無疑會加劇地權的模糊程度。

三是它讓土地登記變得愈加困難。一項制度要有效就必須具有“記憶”功能。正如羅頓·辛普森所說，“土地政策的制度框架及其實施，很大程度上依賴于有效的‘土地登記，即這些記錄的制定和保存”。但土地登記不是一個簡單的程序，它是明確權利的手段，又是后期解決沖突的重要憑據。在本質上，土地登記與政府追求制度模糊的傾向是相互沖突的。

地權的模糊化也可能具有某些積極功能，例如，它讓受害者的受損利益變得模糊不清，只要受損利益沒有顯性化，受害者的抵抗就會被延緩。作者認為，在體制轉軌初期，中國地權的模糊反而是體制運行的潤滑劑，它抑制了社會沖突的突然爆發。但作者也指出，總體來說，模糊化的土地產權會導致社會矛盾的積累，它不僅降低了制度的可信度，而且可能成為社會沖突的導火索。

(作者為南開大學經濟學系教授)