臺灣九·二一地震與日本阪神地震的重建經(jīng)驗與缺失

吳附儒

2008年5月12日下午2點28分，中國四川汶川發(fā)生規(guī)模8，0級的強(qiáng)烈地震，死亡人數(shù)在5月底累計已達(dá)六萬多人，大面積房屋倒塌，并造成了重大經(jīng)濟(jì)損失。隨著前期救災(zāi)工作告一段落，安置災(zāi)民已成當(dāng)務(wù)之急。在這方面，臺灣“九·二一”地震和日本阪神地震，提供了可供借鑒的安置經(jīng)驗。

1995年，日本阪神地區(qū)發(fā)生規(guī)模7.3級大地震，死傷人數(shù)5萬多人；1999年9月21日臺灣發(fā)生7.3級大地震，死傷人數(shù)一萬多人，兩場地震也同時造成巨大的房屋與財產(chǎn)損失。其后皆投入大量經(jīng)費(fèi)進(jìn)行大規(guī)模的重建與災(zāi)民安置工作。

單就地震發(fā)生的地區(qū)而言，臺灣九·二一與四川汶川地震均發(fā)生在鄉(xiāng)村地區(qū)，可比性較強(qiáng)，它們不同于日本阪神地震是都市型態(tài)的地震，但日本由于自身處于地震多發(fā)帶，防災(zāi)和救災(zāi)的政策較健全，所以亦有許多值得參考學(xué)習(xí)的地方。

在這里將以“安置方法”與“屆住感受”兩個方面來檢視介紹臺灣九·二一地震與日本阪神大地震的重建工作。

安置方法(問題的認(rèn)定、方案的選擇)

臺灣九·二一地震

推行組合屋的環(huán)境因素是因為九·二一大地震造成大量房屋的倒塌，為安頓災(zāi)民，規(guī)劃三種社會救助方案，即‘申請住組合屋、‘優(yōu)惠購買經(jīng)濟(jì)適用房及‘請領(lǐng)租金，由災(zāi)民選擇。在安置的方案中，除興建組合屋外，尚有請領(lǐng)租金及以七折價購買經(jīng)濟(jì)適用房三種選擇，供災(zāi)民選擇其一。請領(lǐng)租金的對象，是以災(zāi)前實際居住之自有房屋經(jīng)評估為全倒或半倒之受災(zāi)戶，戶內(nèi)人口，每人每月三千元臺幣，一次發(fā)給一年，供災(zāi)民另覓房子在外租住，由于實用簡便，災(zāi)民普遍認(rèn)同：申請購買經(jīng)濟(jì)適用房，僅有1,301戶，因經(jīng)濟(jì)適用房多為市區(qū)大廈公寓，而地震地區(qū)為市郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)，居民因居住習(xí)慣不同或交通問題，并不熱衷購買。至于申請住組合屋，在1999年12月1日前，尚不足四千戶，十二月份將剩余組合屋再開放使用，其申請對象主要是低收入戶，身心障礙者家庭、原住民家庭居住房屋全倒、半倒且未符合請領(lǐng)租金發(fā)放規(guī)定者。其基本方法有以下三點：

臺灣在震災(zāi)后以緊急命令方式，對于全倒戶給予20萬元臺幣、半倒戶10萬元臺幣的慰助金；同時由中央銀行提供“重建家園低利融資制度”。

融資額度：購屋及重建貸款每戶最高為350萬元臺幣，修繕每戶最高為150萬元臺幣。

融資利率：150萬元臺幣以內(nèi)。

日本阪神地震安置方法

提供臨時住宅及公營復(fù)興住宅，大量直接供應(yīng)，占很大比率。并且很早啟動，其中對于低收入受災(zāi)者提供的災(zāi)害復(fù)興公營住宅發(fā)揮了很大功效。“兵庫縣和神戶市的住宅三年計劃”正式提案及確定是在震災(zāi)后兩個月到半年間，實質(zhì)上是二，三周后就提出基本方針。如此以“公營住宅”建設(shè)為主軸的住宅重建，約在一年后根據(jù)臨時住宅入居者實態(tài)調(diào)查再做一些修正。是因為無法自力重建的高齡者，低收入者比當(dāng)初預(yù)測得多，因此追加公營住宅戶數(shù)。以及實施房租特別減免，最低為每月6000日圓；采取借用民間房屋(轉(zhuǎn)租災(zāi)民)等多樣性重建方式，促進(jìn)市街建設(shè)；以及對于自行租賃民屋者給予補(bǔ)助等，

日本重建順序：采取“避難所→臨時住宅→公營住宅”其基本方法有以下五點：

(一)住宅金融公庫融資

對于住宅重建、購買、修繕給予優(yōu)惠融資。住宅重建為五年，住宅修繕為一年。

(二)住宅重建利息補(bǔ)貼

為減輕重建或購屋者負(fù)擔(dān)，中央政府在本息展延付款期間，給予利息補(bǔ)貼。另外，阪神·淡路大震災(zāi)復(fù)興基金給予利息補(bǔ)貼。

(三)房租低減化對策

因地震后房租負(fù)擔(dān)能力下滑，災(zāi)害復(fù)興公營住宅按經(jīng)濟(jì)條件收費(fèi)，尤其對10％的低收入階層，在五年間予以特別低減優(yōu)惠。

(四)提供不同規(guī)格住宅

災(zāi)害復(fù)興公營住宅以人口數(shù)及經(jīng)濟(jì)為條件，提供S型(40m²)，M型(50m²)，L型(60-65m²)，O型(70-75m²)，供不同需要者租住。

(五)照顧對象涵蓋屋主及承租戶，基本思維是承租戶是相對弱勢者。

臺灣九·二一地震的組合屋居住調(diào)查(居住質(zhì)量、居住年限、治安交通、回應(yīng))

臺灣九·二一地震過后，盡管緊急開放部分公宅供災(zāi)民安置或提供租金獎勵災(zāi)民租房，但仍有部分災(zāi)民無處投靠，因而興建五千戶臨時住房。其構(gòu)造體系可分為構(gòu)架式、板片式及箱式三種，使用材料以“輕鋼”、“木構(gòu)”、“集裝箱”為主。在九·二一地震過后兩年，災(zāi)民的安置基本達(dá)到完成，但由于開始的規(guī)劃不當(dāng)與不盡全面，在居住上造成五點問題。

一、配套措施未跟進(jìn)：地震過后，各地方政府的第一目標(biāo)在于“快速安置災(zāi)民”，由政府組織，企業(yè)、慈善團(tuán)體捐贈搭建組合屋。但工作重點僅限于建筑的框架，而忽視室內(nèi)外生活配套，如家具、空調(diào)等設(shè)施未能同一時間跟進(jìn)。

二、隔熱：隔熱問題是調(diào)查中發(fā)現(xiàn)最為嚴(yán)重的問題，由于臺灣地處熱帶、亞熱帶氣候，夏天日曬時間長，熱輻射大，如何有效的隔熱保持室內(nèi)溫度變成了臨時組合屋最大的問題。以下分別就建筑各類構(gòu)造所進(jìn)行的降溫隔熱措施做說明：

(1)屋頂：屋頂層為陽光照射(熱吸收)最直接的部分，據(jù)感測數(shù)據(jù)可知，屋頂表面日曬后溫度可比室外溫度高出40℃以上，且隔熱層下溫度幾乎與屋頂表面溫度同等變化，嚴(yán)重顯示屋頂隔熱能力不足的問題。

解決方式：

屋頂上另搭棚架隔熱

屋頂上搭黑細(xì)網(wǎng)隔熱

屋頂上噴隔熱漆

室內(nèi)加裝天花吊頂(增加空氣層)

室內(nèi)天花板上鋪鋁箔層(高反射率0.95，低輻射0.05)隔熱

(2)外墻：外墻體因包含開口(門、窗)部分，需要同時考慮遮陽，隔熱及通風(fēng)等因素，另外臺灣的日射量垂直面(墻面)較水平面(屋頂)小，遮陽材質(zhì)要求不若屋頂嚴(yán)格，因此以避免太陽直射及排熱為主。

解決方式：

以墻外深出檐為主要對策，調(diào)查來看，以出檐大于1.5米效果較佳。

(3)基座：基座部分與溫?zé)岘h(huán)境最為相關(guān)的是濕氣部分，為防止地面濕氣上升，多采用地面架高的手法，基座架高的住宅其通風(fēng)、散熱、室溫改變皆較未架空的建筑為佳，但由于架空地面未做妥善處理，容易聚集蛇、鼠、蚊蟲等，部分居民將其封閉，無法達(dá)到通風(fēng)效果。另一方面，住宅基地周圍應(yīng)避免使用混凝土地板或柏油道路，其二者在經(jīng)過白天太陽長時間曝曬過后，從地面散熱到室內(nèi)，造成居住環(huán)境悶熱的現(xiàn)象。

解決方式：

住宅基座四周架網(wǎng)，避免過于臟亂、孽生蚊蟲。

三、通風(fēng)：良好的室內(nèi)通風(fēng)式解決隔熱問題的重要方法，在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)部分組合屋內(nèi)空氣無法循環(huán)流通加上太陽直射，屋頂隔熱不足，室內(nèi)溫度高達(dá)三十多度，甚至有高達(dá)三十六、七度(集裝箱)案例。

解決方式：

無重力機(jī)械抽風(fēng)系統(tǒng)，幫助室內(nèi)外空氣流通。

四、保溫：由于臺灣地處亞熱帶氣候，冬天濕冷，雖然溫度多在零上15.16℃度，但在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)冬天組合屋室內(nèi)，外溫度基本都差不多(最多相差在4～5℃)，顯示組合屋的保溫度不足的嚴(yán)重問題。

五、平面規(guī)劃：

組合屋的室內(nèi)面積有(1)面積介于30～40m²(2)面積在30m²以下，由日本所捐贈的阪神地震組合屋(稱日本式)兩種，其中日本式平面由于生活型態(tài)與臺灣習(xí)慣不同且室內(nèi)面積較小，在使用上較不滿意。

從上述五項問題提出，可以發(fā)現(xiàn)臺灣九·二一的臨時安置住宅(組合屋)在落實災(zāi)民安置后衍生出了許多問題。因此，安置期限由原本的一年延長成五年以及導(dǎo)致最后搬遷，歸還公有土地等問題。

以臺灣九-二一地震與日本阪神地震的經(jīng)驗來看，日本一開始就制定三年的安置措施，以長期安置協(xié)助為目標(biāo)，所得到的成效與居住滿意度遠(yuǎn)大于臺灣九·二一地震的安置計劃。再者，日本政府協(xié)助災(zāi)民入住公營住宅作長期安置，得到的滿意反饋比臺灣九·二一地震的臨時安置要好。盡管如此，臺灣在第一次面臨重大災(zāi)害安置方面，相關(guān)行動速度還是比較快的，所落實的安置措施盡管有許多不足，但與流落街頭相比，災(zāi)民在痛失家園過后對能得到政府與社會的協(xié)助搬進(jìn)臨時組合屋還是比較滿意的。

與臺灣九-二一地震與日本阪神大地震相比，四川汶川地震損毀的建筑物更多，涉及面積更廣，國家在齊心準(zhǔn)備重建的當(dāng)下，為避免如臺灣九·二一地震后所衍生出的居住問題，在前期規(guī)劃設(shè)計方面更須全面考慮當(dāng)?shù)貧夂驐l件，做長遠(yuǎn)階段性計劃安置，以避免災(zāi)民在日后面臨組合屋拆遷問題時有受傷害的感覺。