北洋政府督辦參戰(zhàn)事務(wù)處及西北籌邊使署軍政職能探析

摘要：中國(guó)參加第一次世界大戰(zhàn)后，專(zhuān)門(mén)成立了督辦參戰(zhàn)事務(wù)處，負(fù)責(zé)參戰(zhàn)事務(wù)。戰(zhàn)后改為督辦邊防事務(wù)處。督辦參戰(zhàn)事務(wù)處所轄參戰(zhàn)軍也改為邊防軍。此外，又另設(shè)西北籌邊使，西北邊防總司令，負(fù)責(zé)西北邊防事務(wù)。其職能以及獨(dú)特的人事安排使其對(duì)民國(guó)軍閥政治產(chǎn)生了極為重大的影響。它使北洋軍事集團(tuán)由軍事派系聯(lián)合控政走向軍事寡頭派系控政，使派系軍隊(duì)及其戰(zhàn)爭(zhēng)直接成為民國(guó)內(nèi)政的籌碼與工具。

關(guān)鍵詞：北洋政府時(shí)期；督辦參戰(zhàn)事務(wù)處；西北籌邊使；西北邊防總司令

中圖分類(lèi)號(hào)：K256文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1003—0751(2008)04—0191—03

收稿日期：2008—02—13

作者簡(jiǎn)介：劉迪香，女，湖南師范大學(xué)歷史文化學(xué)院博士生，湖南城市學(xué)院城市發(fā)展系副教授。督辦處、西北籌邊使署的軍政職能

第一次世界大戰(zhàn)爆發(fā)后，因參戰(zhàn)問(wèn)題對(duì)我國(guó)當(dāng)時(shí)北京政府政治機(jī)構(gòu)設(shè)置及其權(quán)力失衡的作用與影響較少論述。當(dāng)時(shí)督辦參戰(zhàn)事務(wù)處（下文簡(jiǎn)稱(chēng)“督辦處”）的設(shè)置，以后西北籌邊使及西北邊防總司令的設(shè)置以及職能的行使對(duì)民國(guó)政治尤其是軍閥政治產(chǎn)生了巨大的影響。其一，督辦處的設(shè)置使中央政府機(jī)構(gòu)權(quán)力配置失去平衡；西北籌邊使署的設(shè)置則使超省級(jí)軍政使職之間區(qū)域軍政權(quán)力配置失去平衡，進(jìn)而直接導(dǎo)致了北洋軍事集團(tuán)的公開(kāi)派系化，使民初政治由形式上的文武官僚軍紳聯(lián)合執(zhí)政（督軍團(tuán)是其形式）走向公開(kāi)的軍事寡頭派系控政。

督辦處、西北籌邊使等職署的設(shè)立和職掌

1917年12月18日，北京政府馮總統(tǒng)任命段祺瑞為參戰(zhàn)督辦，次年2月25日，以教令形式頒布了“督辦參戰(zhàn)事務(wù)處組織令”。①規(guī)定，督辦參戰(zhàn)直隸于大總統(tǒng)綜理國(guó)際參戰(zhàn)事務(wù)。下設(shè)參謀長(zhǎng)一人，承督辦之命佐理一切事務(wù)。另設(shè)參贊，參議若干人。由督辦分別聘委。處下設(shè)參謀、外事、軍備、機(jī)要、四處及副官長(zhǎng)。處長(zhǎng)及處員由督辦選派，副官無(wú)定員。細(xì)則由督辦另定之。督辦參戰(zhàn)事務(wù)處于同年3月1日成立。隨后頒布相關(guān)人事任命。②通電中外宣告該處成立。隨后按“督辦參戰(zhàn)事務(wù)處組織令”第七條制定了“督辦參戰(zhàn)事務(wù)處辦事細(xì)則”。③第一次世界大戰(zhàn)結(jié)束，參戰(zhàn)軍失去以“參戰(zhàn)”名義存在的理由。北京政府決定改參戰(zhàn)督辦為邊防督辦，改參戰(zhàn)軍為國(guó)防軍，后再改為邊防軍。1919年8月15日，以教令形式頒布“督辦邊防事務(wù)處組織令”。④其組織機(jī)構(gòu)與參戰(zhàn)督辦事務(wù)處相同。⑤

1918年10月20日，北京政府設(shè)立“西北邊防籌備處”，由徐樹(shù)錚負(fù)責(zé)訓(xùn)練西北邊防軍。1919年6月13日，任命徐樹(shù)錚為西北籌邊使。6月24日，任命徐樹(shù)錚兼西北邊防總司令。11月30日，徐樹(shù)錚又兼督辦外盟事宜。為此，1919年7月，安福國(guó)會(huì)以法律形式頒布了《西北籌邊使官制》六條。⑥規(guī)定該職設(shè)立之目的為“規(guī)畫(huà)西北邊務(wù)并振興各地方事務(wù)”。該使“由大總統(tǒng)特任，籌辦西北各地方交通、墾牧、林礦、硝鹽、商業(yè)、教育、兵衛(wèi)事宜。所有派駐該地各軍隊(duì)統(tǒng)歸節(jié)制指揮。關(guān)于前項(xiàng)事宜都護(hù)使商承西北籌邊使襄助一切。其辦事長(zhǎng)官佐理員等應(yīng)并受節(jié)制。”該使“辦理前條事項(xiàng)其有境地毗連關(guān)涉奉天黑龍江甘肅新疆各省極其在熱河察哈爾綏遠(yuǎn)各特別行政區(qū)內(nèi)者應(yīng)與該省軍政民政最高長(zhǎng)官及各都統(tǒng)妥商辦理。西北籌邊使徐樹(shù)錚于次年4月7日，制定并呈請(qǐng)頒布了《西北籌邊使公署編制》，規(guī)定設(shè)八廳：總務(wù)、財(cái)計(jì)、商運(yùn)、郵傳、墾牧、林礦、禮教、兵衛(wèi)。西北籌邊使公署官員多為西北邊防總司令部現(xiàn)有人員兼任。⑦另聘兼任參贊、參議若干人，按財(cái)政部定章只給車(chē)馬費(fèi)。

1.督辦參戰(zhàn)事務(wù)處的軍事職能

第一，督練參戰(zhàn)軍。參戰(zhàn)軍1918年7月籌建，1919年1月正式組成。1919年8月改稱(chēng)邊防軍。⑧由督辦參戰(zhàn)事務(wù)處參謀長(zhǎng)靳云鵬兼任督理參戰(zhàn)軍訓(xùn)練事宜，負(fù)責(zé)訓(xùn)練參戰(zhàn)軍。1919年1月，靳云鵬督練公布“參戰(zhàn)軍師司令部條例”，師長(zhǎng)直隸于督練。師長(zhǎng)負(fù)責(zé)所管師之日常軍政事宜并管轄軍法會(huì)審。師司令部設(shè)七處。與巡閱使署機(jī)構(gòu)設(shè)置相近。1919年初，編成第一，二，三師，⑨第一師師長(zhǎng)曲同豐，駐北苑；第二師長(zhǎng)，馬良，駐濟(jì)南；第三師師長(zhǎng)陳文運(yùn)，駐北京南苑。

第二，參與交涉“參戰(zhàn)借款”和“軍械借款”。參戰(zhàn)軍的訓(xùn)練軍官大多來(lái)自日本，而其裝備器械則全部來(lái)自日本。這是由中國(guó)向日本的“參戰(zhàn)借款”及“軍械借款”條件決定的。“參戰(zhàn)借款”2000萬(wàn)日元，此款在整個(gè)“西原借款”1，45億元中數(shù)目很小。但日本卻獲得了中國(guó)參戰(zhàn)軍的訓(xùn)練權(quán)及參戰(zhàn)軍裝備器械提供權(quán)。通過(guò)“參戰(zhàn)借款”條約有關(guān)規(guī)定，日本取得了對(duì)北京政府內(nèi)政的間接干預(yù)權(quán)。該借款的交接完全拋開(kāi)了北京政府相關(guān)職能部門(mén)的職權(quán)與監(jiān)督。由參戰(zhàn)訓(xùn)練處督練及軍需課長(zhǎng)會(huì)同署名蓋印領(lǐng)取借款。這對(duì)中國(guó)當(dāng)時(shí)中央政府機(jī)構(gòu)間的權(quán)力制衡產(chǎn)生了重大影響。使參戰(zhàn)督辦成為凌駕于日常職能部門(mén)的特權(quán)機(jī)構(gòu)。中央政治勢(shì)力失去均衡。軍械借款是在“西原借款”之外之借款。參戰(zhàn)軍使用的武器和裝備“全部來(lái)自于日本”⑩，段任督辦后，以陸軍部名義先后與日本泰平公司兩次簽定軍械借款，均以軍械交付，品種多，式樣新。

第三，負(fù)責(zé)組織軍隊(duì)出兵西伯利亞。根據(jù)中日陸海軍共同防敵協(xié)定及其說(shuō)明之相關(guān)規(guī)定，日本獲得通過(guò)中國(guó)出兵西伯利亞權(quán)，并且，規(guī)定中國(guó)軍隊(duì)參與日本出兵西伯利亞的軍事行動(dòng)“應(yīng)入日本軍司令指揮之下”。中國(guó)軍隊(duì)及軍需品經(jīng)南滿鐵路運(yùn)輸者，交由日方負(fù)責(zé)。1918年4月，林建章海軍代將節(jié)制赴崴海陸軍并負(fù)責(zé)撤僑事宜。第九師師長(zhǎng)魏宗翰，參謀長(zhǎng)劉祖藩赴崴，后改由第九師師長(zhǎng)宋煥章代將，節(jié)制赴崴海陸軍支隊(duì)統(tǒng)兵官。另有一營(yíng)去庫(kù)侖及后貝加爾湖地區(qū)。1918年8月，又派一個(gè)營(yíng)去海參崴。1920年7月，全部回國(guó)。從上述可知，所謂“參戰(zhàn)軍”與對(duì)外戰(zhàn)爭(zhēng)的具體軍事行動(dòng)毫無(wú)關(guān)系。參戰(zhàn)軍及其日后之邊防軍，西北邊防軍卻轉(zhuǎn)換為國(guó)內(nèi)政治斗爭(zhēng)的工具和籌碼。

2.西北籌邊使署的軍政職能

西北籌邊使的前身為西北邊防籌備處，1918年6月徐樹(shù)錚任西北籌邊使，6月24日兼任為西北邊防總司令。為此，徐到河南、安徽等地招募新兵，并對(duì)已劃歸參戰(zhàn)處的四個(gè)奉軍補(bǔ)充旅重新加以整編，組建成西北邊防軍，共四個(gè)混成旅。后來(lái)，西北籌邊使又兼督辦外盟事宜。徐諸使職的主要政績(jī)是成功策劃外蒙撤治。1919年7月，徐派李如璋部駐庫(kù)侖。后調(diào)褚其祥旅第七團(tuán)由宣化、張家口援庫(kù)。

督辦處、西北籌邊使署在北洋政府

政治體制中的地位和作用1.參戰(zhàn)督辦處與北京中央政府機(jī)構(gòu)的制度失衡

督辦處通過(guò)反制度方式反控安福國(guó)會(huì)及北京政府。其一，督辦處為總統(tǒng)下屬機(jī)構(gòu)。但總統(tǒng)對(duì)其內(nèi)部人事任免及具體事務(wù)幾乎毫無(wú)節(jié)制。督辦處實(shí)為一種督辦責(zé)任制。橫向而言，督辦處與總統(tǒng)府屬之公府參陸辦公處之權(quán)力分工為分掌國(guó)家對(duì)外最高軍事權(quán)，對(duì)內(nèi)最高軍事權(quán)。這使督辦和總統(tǒng)在最高軍政軍令權(quán)方面處于平行的地位。其二，督辦處實(shí)際運(yùn)作中聘各部部長(zhǎng)為參贊，各部副部長(zhǎng)為參議。閣員成為督辦之顧問(wèn)屬員。加之內(nèi)閣受控于安福國(guó)會(huì)，這樣，督辦處實(shí)為政府的“太上皇”機(jī)構(gòu)。其三，督辦處督辦仰仗于督辦參謀處處長(zhǎng)徐樹(shù)錚，徐樹(shù)錚通過(guò)體制外的安福部控制國(guó)會(huì)從而遙控政府。其四，督辦處成立時(shí)中央軍事權(quán)的內(nèi)外分工為：對(duì)內(nèi)軍事由總統(tǒng)府參陸辦公署專(zhuān)職辦理，對(duì)外軍事交參戰(zhàn)督辦統(tǒng)管。在實(shí)際運(yùn)作中，軍政軍令權(quán)呈現(xiàn)極端的人治化與派系化特色。即反制度化操作。北京政府軍政職能部門(mén)參謀本部及陸軍部成為清閑無(wú)權(quán)部門(mén)。督辦及軍政大員掌控最高軍政軍令權(quán)。

2.西北籌邊使與地方軍政制度之失衡

其一，西北籌邊使在北京政府使職設(shè)置中的“制度逆轉(zhuǎn)”作用。西北籌邊使署與西北邊防軍總司令部機(jī)構(gòu)人員高度合一，但前者為行政職務(wù)，后者為軍政職務(wù)，二者人員機(jī)構(gòu)的重合導(dǎo)致在制度上的蛻變與逆轉(zhuǎn)。即在省區(qū)一級(jí)行政機(jī)構(gòu)以上出現(xiàn)跨省區(qū)或超省級(jí)的軍政合一機(jī)構(gòu)。實(shí)際政治運(yùn)作中，以徐樹(shù)錚身兼四職，使西北籌邊使得以操控國(guó)家軍政軍令權(quán)，則使地方軍政制度的均衡徹底打破，終于走向北洋內(nèi)部的派系戰(zhàn)爭(zhēng)。

其二，西北籌邊使與東三省巡閱使關(guān)系產(chǎn)生緊張。巡閱使本來(lái)的職權(quán)，是以“會(huì)同”區(qū)內(nèi)軍政長(zhǎng)官籌辦“目的事務(wù)”為限。西北籌邊使的設(shè)立促使張作霖借機(jī)加快了其東三省軍政一體化的步伐和進(jìn)程。

其三，西北籌邊使與內(nèi)戰(zhàn)前線使職關(guān)系失衡。西北籌邊使官制案通過(guò)后5個(gè)月，吳佩孚與西南簽訂了秘密《救國(guó)同盟軍草約》，該約核心內(nèi)容就是“倒皖反日”，矛頭直指西北籌邊使徐樹(shù)錚及其西北邊防軍、安福國(guó)會(huì)及其安福俱樂(lè)部。

其四，西北籌邊使與督軍團(tuán)體制向軍事寡頭體制演變。筆者認(rèn)為可將袁后軍閥政治時(shí)期劃分為“督軍團(tuán)干政”時(shí)期與“督軍團(tuán)參政”時(shí)期。前者為舊國(guó)會(huì)存在時(shí)期。后者為安福國(guó)會(huì)前期。而西北籌邊使設(shè)立后使“督軍團(tuán)”解體。督軍團(tuán)發(fā)生政治分化與派系組合。直皖戰(zhàn)爭(zhēng)后進(jìn)入“軍事寡頭控政”時(shí)期。

如前所述，徐樹(shù)錚之本職及兼職使三使之軍政勢(shì)力失衡。直皖戰(zhàn)爭(zhēng)前，北京政府設(shè)有五大使職。長(zhǎng)江上游總司令吳光新始終無(wú)固定地盤(pán)，而兩廣巡閱使龍濟(jì)光于1918年5月敗走北方，失去固定地盤(pán)，均已不足為論。長(zhǎng)江巡閱使倪嗣沖在此期無(wú)獨(dú)特作用。那么只有三大使即四省經(jīng)略使、東三省巡閱使、西北籌邊使對(duì)中國(guó)時(shí)局有重要影響力。后來(lái)，這些使職，逐漸“既不以軍政為限，也不受地區(qū)名義的束縛，形成超省級(jí)的太上皇政府”。五四時(shí)期，三使之權(quán)力均已開(kāi)始走向軍政一體化，派系化。首先，東三省軍政一體化。1921年3月12日鮑貴卿免職后，張作霖調(diào)孫烈臣為吉林督軍兼省長(zhǎng)，黑龍江督軍兼省長(zhǎng)由第29師師長(zhǎng)吳俊升升任。至此，張氏完全控制了東三省之軍政大權(quán)。東三省軍官中出身于張之陸軍第27師原班底的團(tuán)以上軍官占三分之二。張成為名符其實(shí)的“東北王”。其次，曹吳前線使職將領(lǐng)的地方化。對(duì)南戰(zhàn)爭(zhēng)中，北京政府先后任命了兩批使職，第一批諸如兩湖宣撫使曹錕、湘贛檢閱使張懷芝等，第二批有四省經(jīng)略使曹錕、援粵總司令張懷芝、援粵副司令吳佩孚等。這些職務(wù)都與對(duì)南戰(zhàn)事有關(guān)系，但多為不了了之。特別值得注意的是，這些使職除吳佩孚外多有地方軍政職務(wù)兼職。這樣，所謂對(duì)南戰(zhàn)爭(zhēng)一個(gè)怪現(xiàn)象就是，其一，對(duì)南戰(zhàn)爭(zhēng)中央政府無(wú)統(tǒng)一軍事指揮機(jī)構(gòu)，全交由地方大員負(fù)責(zé)。失利后則多自動(dòng)撤回原省。其二，曹錕等第二次受命征南后，曹錕根本沒(méi)去前線；援粵總司令張懷芝稍戰(zhàn)即敗，以回本地“剿匪”為由撤回原地。至于閩浙軍援粵正副總司令也如出一轍。而東三省巡閱使張作霖早在與徐矛盾公開(kāi)化后即將對(duì)南前線奉軍大部撤回關(guān)外，小部留駐京畿一帶。這樣，湖南前線僅留下援粵副司令吳佩孚死守。而其他駐湘中央軍隊(duì)諸如李奎元師、范國(guó)璋師、馮玉祥旅、張宗昌師等部散駐各地，無(wú)所作為。當(dāng)中央政治出現(xiàn)派系化后強(qiáng)化了前線使職將領(lǐng)的地方化特質(zhì)。吳氏要求“罷戰(zhàn)議和”及“撤防北歸”從法理上是無(wú)據(jù)的。因吳為中央軍隊(duì)之前線將領(lǐng)。軍人以服從為天職。吳軍之原駐之地直隸并非其永駐之地。但是吳氏“撤防北歸”的行動(dòng)得到當(dāng)時(shí)輿論的支持，并且公開(kāi)以“直軍”名義“倒皖反日”世人不以為怪。清末科舉制的廢除，連同科舉制的一些理性原則也廢棄。如官吏任職的地籍與親屬回避制。導(dǎo)致民國(guó)地方鄉(xiāng)土主義，家族主義盛行：本地人做本地官、父兄兄弟同官本籍。如直隸曹氏兄弟，曹錕為直隸督軍，曹銳為直隸省長(zhǎng)，曹瑛為薊榆鎮(zhèn)守使，歷任陸軍第三師團(tuán)長(zhǎng)，直隸陸軍補(bǔ)充旅旅長(zhǎng)，直隸陸軍第四混成旅旅長(zhǎng)、陸軍第二十六師師長(zhǎng)。河南趙氏兄弟等不一而足。從上述可知，到吳佩孚撤防北歸時(shí)，直隸、河南、湖北督軍職位事實(shí)上已固定化，權(quán)利已習(xí)慣化，并且，直隸省級(jí)機(jī)構(gòu)

督軍省長(zhǎng)權(quán)限向無(wú)劃分，已經(jīng)高度軍政一體化。

中央軍隊(duì)與少數(shù)省級(jí)軍政大員的結(jié)合使原來(lái)的督軍本位失去平衡，以少數(shù)軍事寡頭為核心的軍事派系開(kāi)始左右民國(guó)中央政治。由“生存高于一切”原則導(dǎo)致軍事派系之間的分分合合，聯(lián)盟與反叛成為“常態(tài)”。平時(shí)，以督軍為本位相安自守以維持動(dòng)態(tài)均衡，均衡破壞時(shí)合縱連橫成為常態(tài)。這樣，北京中央政府權(quán)威盡失，地方軍事寡頭們只把其視為平等之一員。因此，當(dāng)中央與地方大員們出現(xiàn)矛盾沖突時(shí)，某些地方大員竟然以“調(diào)停者”身份斡旋于中央與地方軍閥之間！這種現(xiàn)象在民國(guó)前期累累出現(xiàn)，“見(jiàn)怪不怪”。

注釋

①《政府公報(bào)》《命令》，1918年2月26日第752號(hào)。②《東方雜志》第十五卷第4期；吳廷燮：《合肥執(zhí)政年譜初稿》；來(lái)新夏：《北洋軍閥》五，上海人民出版社，1993年，第153頁(yè)。③南京國(guó)家第二歷史檔案館：《北洋政府督辦邊防（參戰(zhàn)）事務(wù)處檔案》，《中華民國(guó)檔案資料匯編》第三輯《軍事》一，上，江蘇古籍出版社，1993年，第720—722頁(yè)。④《政府公報(bào)》《命令》，1918年8月16日第1267號(hào)。⑤《政府公報(bào)》《公文》，1919年7月18日第2639號(hào)。⑥《政府公報(bào)》《法律》，1919年7月19日第1239號(hào)。⑦《政府公報(bào)》《公文》，1920年4月16日第1498號(hào)。⑧《政府公報(bào)》，1918年8月6日第1257號(hào)。⑨《北洋政府邊防軍（參戰(zhàn)軍）第三師檔案》，《中華民國(guó)檔案資料匯編》《軍事》一，上，江蘇古籍出版社，1993年，第723—729頁(yè)。⑩韓世儒：《參戰(zhàn)軍與直皖戰(zhàn)爭(zhēng)概述》，《北洋軍閥史料選編》下，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，1981年，66—68．轉(zhuǎn)引自《五四運(yùn)動(dòng)檔案資料》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，1980年，第158—160頁(yè)；李永昌：《1918—1920年中國(guó)出兵西伯利亞述論》，《近代史研究》1993年第1期。錢(qián)實(shí)甫：《北洋政府時(shí)期的政治制度》上冊(cè)，中華書(shū)局，1984年，第254頁(yè)。劉壽林編《辛亥以后十七年職官年表》，沈云龍主編《近代中國(guó)史料叢刊續(xù)編》第五輯，文海出版社有限公司，1996年，第480、245—248頁(yè)。《順天時(shí)報(bào)》1922年8月16日，轉(zhuǎn)引自郭劍林《吳佩孚傳》下冊(cè)，北京圖書(shū)館出版社，2006年，第541頁(yè)。

責(zé)任編輯：何參中州學(xué)刊2008年第4期宋代的官監(jiān)酒務(wù)與官酤法2008年7月中 州 學(xué) 刊July，2008

第4期(總第166期)Academic Journal of ZhongzhouNo.4