論行政規(guī)劃利害關(guān)系人的權(quán)利保障

李　棽

摘要：行政規(guī)劃是政府進(jìn)行宏觀調(diào)控的重要手段，但在行政規(guī)劃過程中借口公共利益需要而侵犯行政規(guī)劃利害關(guān)系人權(quán)益的現(xiàn)象屢見不鮮，有時(shí)甚至導(dǎo)致群體性事件發(fā)生。為了促進(jìn)公共行政的民主化、法制化，應(yīng)當(dāng)建立以“聽證”為中心的行政規(guī)劃公眾參與制度，完善行政規(guī)劃利害關(guān)系人的權(quán)利救濟(jì)機(jī)制，明確補(bǔ)償原則和措施，對(duì)行政規(guī)劃利害關(guān)系人的權(quán)利進(jìn)行系統(tǒng)、全面保障。

關(guān)鍵詞：行政規(guī)劃；利害關(guān)系人；權(quán)利保障

中圖分類號(hào)：D922.1文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1003—0751(2008)04—0082—03

收稿日期：2008—04—10

作者簡介：李棽，女，河南工業(yè)大學(xué)法學(xué)院副教授，華中科技大學(xué)博士生。

目前，在我國行政規(guī)劃實(shí)踐中存在著重人治、輕法治的現(xiàn)象，有關(guān)行政規(guī)劃的法律制度尚不健全，行政規(guī)劃公眾參與機(jī)制、權(quán)利救濟(jì)機(jī)制、監(jiān)督管理機(jī)制等尚不完善，這些都嚴(yán)重制約著行政規(guī)劃利害關(guān)系人權(quán)益的實(shí)現(xiàn)。因此，重新審視和深入研究行政規(guī)劃利害關(guān)系人的權(quán)利保障問題是十分必要的。

一、我國行政規(guī)劃利害關(guān)系人權(quán)利保護(hù)的現(xiàn)狀

目前我國行政規(guī)劃法制化的程度較低，行政規(guī)劃立法不完善，大量的行政規(guī)劃游離于法律的控制之外，使行政規(guī)劃利害關(guān)系人的權(quán)利缺乏相應(yīng)的保障，具體表現(xiàn)在三個(gè)方面：第一，行政規(guī)劃利害關(guān)系人的權(quán)利缺乏統(tǒng)一的立法保護(hù)。我國關(guān)于行政規(guī)劃的立法分散在不同的法律、法規(guī)、規(guī)章中，缺乏統(tǒng)一的規(guī)范和指引。由于缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃基本法，有關(guān)行政規(guī)劃的目的、性質(zhì)、原則、程序等沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)可依，使行政實(shí)務(wù)部門難以操作，影響行政規(guī)劃利害關(guān)系人的權(quán)利保護(hù)。第二，行政規(guī)劃程序缺乏公眾參與機(jī)制。我國大部分行政規(guī)劃基本上由行政主體封閉運(yùn)作，缺少公眾的參與，如新頒布的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》就存在沒有公眾參與的程序性缺陷。該法對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃編制調(diào)整中的聽證制度及公眾參與制度、規(guī)劃管理中的說明理由制度及信息公開制度等都沒有作出規(guī)定，而這些程序性制度的缺失將影響公共利益的表達(dá)，最終給城鄉(xiāng)規(guī)劃的實(shí)施帶來不利影響。不具有科學(xué)性、合理性的行政規(guī)劃一旦付諸實(shí)踐往往導(dǎo)致資源的大量浪費(fèi)，且直接導(dǎo)致行政規(guī)劃的穩(wěn)定性較差。以城市規(guī)劃為例，一些地方基本上是一任政府一個(gè)規(guī)劃，很難保持規(guī)劃的嚴(yán)肅性和穩(wěn)定性，這給行政規(guī)劃利害關(guān)系人的利益造成了不同程度的損失。第三，行政規(guī)劃利害關(guān)系人的權(quán)利救濟(jì)機(jī)制不完善。在一些行政規(guī)劃的制定過程中，受該規(guī)劃影響的利害關(guān)系人自始至終都沒有表示異議的機(jī)會(huì)和權(quán)利，只能順從行政規(guī)劃的安排。如果行政規(guī)劃的制定和變更損害了利害關(guān)系人的利益，行政主體就會(huì)千方百計(jì)以公共利益需要為由來推托自己的責(zé)任，使利害關(guān)系人的權(quán)利得不到救濟(jì)。另外，行政規(guī)劃受害人請(qǐng)求補(bǔ)償或賠償?shù)乃痉ň葷?jì)機(jī)制亦不完善，一些合法的權(quán)益得不到司法保障。

二、對(duì)行政規(guī)劃利害關(guān)系人保護(hù)不足的原因分析

行政規(guī)劃實(shí)際上是行政機(jī)關(guān)運(yùn)用行政權(quán)力打破現(xiàn)有的利益格局進(jìn)行重新分配的過程。目前我國社會(huì)滿足公眾需求的機(jī)會(huì)是有限的，而人的利益需求卻是無限的。法律不可能對(duì)所有的社會(huì)關(guān)系都作出精確、細(xì)致的規(guī)定，因此立法者將概括性法律條文所蘊(yùn)涵的空間留給行政機(jī)關(guān)去裁量，這是行政機(jī)關(guān)擁有自由裁量權(quán)的一個(gè)重要原因。目前我國有一部分行政規(guī)劃在法律上具有一定的根據(jù)，但大部分行政規(guī)劃

沒有狹義的法律上的依據(jù)。法律作出概括性規(guī)定，將行政規(guī)劃具體內(nèi)容的確定委任給規(guī)劃的制定者，這為利益分配的不公正留下了一系列漏洞，也是我國行政規(guī)劃利害關(guān)系人的權(quán)利保障出現(xiàn)一系列問題的原因之一。具體表現(xiàn)在以下四個(gè)方面：第一，行政機(jī)關(guān)在作出行政規(guī)劃時(shí)有很大的自由裁量權(quán)，而行政規(guī)劃在很多情況下具有行政準(zhǔn)立法的效果，行政機(jī)關(guān)在很多情況下既是行政規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)的制定者又是標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行者，這與規(guī)則的制定者應(yīng)與規(guī)則的執(zhí)行者相分離的法治精神相背離。第二，從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，行政規(guī)劃的擬定、公布、實(shí)施等是一個(gè)利益相互沖突、博弈的過程，其中最主要的利益博弈發(fā)生在公共利益與個(gè)人私益之間。在發(fā)生利益沖突的情況下，行政機(jī)關(guān)在很多情況下是沖突的協(xié)調(diào)者、仲裁者甚至最終決定者，有時(shí)行政機(jī)關(guān)還會(huì)以公共利益代表的身份作為一方當(dāng)事人參加利益的博弈，這就需要政府在行政規(guī)劃過程中思考其角色定位，防范權(quán)力尋租現(xiàn)象發(fā)生。第三，行政主體在行政規(guī)劃過程中具有一定的自由裁量權(quán)，但有關(guān)利益異化的防范措施不完備，使得行政規(guī)劃在某種程度上成了一個(gè)缺乏“防火墻”的行政空間。第四，除了以上根本性原因外，還有許多因素制約著利害關(guān)系人的權(quán)利保護(hù)。如實(shí)踐中，一些行政機(jī)關(guān)及其工作人員的法制意識(shí)不強(qiáng)，法制觀念薄弱；一些行政執(zhí)法人員的官本位思想嚴(yán)重，為民服務(wù)意識(shí)差，視利害關(guān)系人為管理的客體和對(duì)象，在制定和實(shí)施行政規(guī)劃時(shí)排除利害關(guān)系人的參與，閉門造車，強(qiáng)令利害關(guān)系人服從；等等。①在憲政國家，公益和私益的關(guān)系應(yīng)該更多地體現(xiàn)保護(hù)公民權(quán)利的價(jià)值取向，但一些行政部門關(guān)注的重心往往偏向公益一邊，背離了這種價(jià)值取向。

三、保障行政規(guī)劃利害關(guān)系人權(quán)利的法律思考

1.完善對(duì)行政規(guī)劃利害關(guān)系人權(quán)利的立法保障。對(duì)行政規(guī)劃的控制手段應(yīng)從實(shí)體控制轉(zhuǎn)移到加強(qiáng)程序控制上，即通過規(guī)劃制定程序的公開化、民主化，創(chuàng)立反映有關(guān)行政規(guī)劃利害關(guān)系人意向的機(jī)制。我國行政立法起草組起草的《行政程序法（試擬稿）》中將行政規(guī)劃的程序納入了法治軌道，但其適用范圍僅限于行政機(jī)關(guān)為了實(shí)現(xiàn)國土或城鄉(xiāng)規(guī)劃、興辦公共事業(yè)或公共設(shè)施等行政目標(biāo)而制定的行政規(guī)劃。因此，制定統(tǒng)一的行政規(guī)劃基本法，從實(shí)體和程序上對(duì)行政規(guī)劃作出全面規(guī)定是非常必要的。在此基礎(chǔ)上，應(yīng)進(jìn)一步修改和完善國家機(jī)關(guān)組織法的相關(guān)規(guī)定及各種行政規(guī)劃單行法，完善行政規(guī)劃的監(jiān)控機(jī)制，形成一套完善的規(guī)制行政規(guī)劃裁量權(quán)的法律制度，保護(hù)利害關(guān)系人的權(quán)益。要實(shí)現(xiàn)依法行政的目標(biāo)，就要在行政規(guī)劃的過程中有法可依。“由于行政規(guī)劃不是單純的客觀預(yù)測性的提示，而是對(duì)應(yīng)該怎樣的政策希望的提示，所以，大多是基于行政廳的預(yù)測未來的政策性裁量而制定的。在這種意義上，行政規(guī)劃制定機(jī)能是一種基于行政廳的廣泛的規(guī)劃裁量權(quán)的強(qiáng)力權(quán)能，常常被稱為‘第二立法權(quán)或‘第四種權(quán)力。行政規(guī)劃的盛行，具有破壞依法行政原理，將現(xiàn)代行政的性質(zhì)變?yōu)橐酪?guī)劃行政，促成行政權(quán)強(qiáng)化的危險(xiǎn)傾向。使行政規(guī)劃與依法行政原則相協(xié)調(diào)的首要辦法，是要求行政規(guī)劃的制定有法律根據(jù)……。”②

2.規(guī)范行政規(guī)劃，建立公眾參與機(jī)制，保障利害關(guān)系人的權(quán)利。知情權(quán)是公民的一項(xiàng)重要權(quán)利，行政規(guī)劃利害關(guān)系人在行政規(guī)劃編制過程中有知悉行政規(guī)劃內(nèi)容的權(quán)利，行政機(jī)關(guān)有義務(wù)公開擬定的行政規(guī)劃內(nèi)容。日本有關(guān)法律規(guī)定，行政廳在制定公共事業(yè)實(shí)施規(guī)劃時(shí)，要在一定期限內(nèi)公告規(guī)劃案，供有關(guān)人員通覽。③《聯(lián)邦德國行政程序法》第73條第二款規(guī)定：“聽證機(jī)關(guān)可以決定將規(guī)劃展示于預(yù)計(jì)受規(guī)劃影響的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一個(gè)月，以供人查閱。”④行政規(guī)劃公開涉及規(guī)劃工作的各個(gè)環(huán)節(jié)，在不同的階段，公開的內(nèi)容與形式可以有所不同。作出編制規(guī)劃的決定要在全社會(huì)范圍內(nèi)公開宣布；在城市規(guī)劃方案的論證過程中，要向市民公布各種可能的規(guī)劃方案，市民有權(quán)參與規(guī)劃方案的討論，提出建議并發(fā)表看法，規(guī)劃部門應(yīng)在征求各有關(guān)部門和公眾意見的基礎(chǔ)上形成一個(gè)主要方案；城市規(guī)劃主要方案形成后、審批前要公開足夠長的時(shí)間，公眾如果有新的建議或反對(duì)意見都可以提出來，規(guī)劃部門要公布公眾意見處理結(jié)果，說明采納或不采納的理由；規(guī)劃方案若有較大變動(dòng)，修改后的規(guī)劃方案必須再次公示，接受公眾意見，最終在與公眾協(xié)商的基礎(chǔ)上形成最后的規(guī)劃方案；行政規(guī)劃被批準(zhǔn)后要向社會(huì)公布規(guī)劃成果，采用公開展示、在大眾媒體上發(fā)布、社區(qū)公告、手冊(cè)與資料備查等多種形式使廣大群眾了解行政規(guī)劃，認(rèn)同行政規(guī)劃。規(guī)劃行為通常直接影響到眾多利害關(guān)系人的重大權(quán)益，因而需要必要的程序保障。德國將行政規(guī)劃列為比正式行政程序更為嚴(yán)格細(xì)致之程序，“此程序必須是具公開言詞說明之聽證程序，而在聽證程序中對(duì)于各種不同觀點(diǎn)應(yīng)詳為討論……”⑤。聽證是行政程序法的核心制度，是擴(kuò)大公眾參與范圍、提高行政規(guī)劃民主化的重要途徑。行政規(guī)劃部門應(yīng)當(dāng)通過舉行聽證會(huì)的形式，保證與規(guī)劃有利害關(guān)系的人都能參與到規(guī)劃制定及實(shí)施的全過程中，讓不同利益主體的主張與訴求在聽證程序中能夠顯現(xiàn)出來。主持聽證的主體應(yīng)當(dāng)是未參與行政規(guī)劃草案編制的規(guī)劃部門的首長或與其職務(wù)相當(dāng)?shù)娜藛T，以保證其有一定的定奪權(quán)，同時(shí)也能及時(shí)、客觀地將聽證信息傳達(dá)給規(guī)劃部門。有時(shí)由于行政規(guī)劃涉及的利害關(guān)系人較多，無法使所有人都參加聽證，這種情況下可以建立一定的機(jī)制，以保證參加聽證的利害關(guān)系人所代表的地域、職業(yè)等的均衡，使具有不同利益的代表都能表達(dá)自己的意愿。在此，應(yīng)注意利益代表層的培植。⑥這方面，美國的經(jīng)驗(yàn)值得我們借鑒。在美國城市規(guī)劃中，民間組織有多種，如市民咨詢委員會(huì)（Citizen Advisory Committee）、市民規(guī)劃委員會(huì)（Citizen Planning Committee）等。

3.逐步擴(kuò)大行政復(fù)議和行政訴訟的范圍，建立行政規(guī)劃編制階段的權(quán)利保障機(jī)制。一般認(rèn)為，行政規(guī)劃機(jī)關(guān)在職權(quán)范圍內(nèi)依法定程序啟動(dòng)規(guī)劃的編制（包括修訂）行為屬于抽象行政行為的形成過程，因而排斥了公民或其他組織對(duì)這一行政行為請(qǐng)求法律救濟(jì)的可能。《行政復(fù)議法》以列舉、補(bǔ)充、排除三種方式規(guī)定了行政復(fù)議的范圍，城市規(guī)劃行為既不在以列舉方式規(guī)定的可以提起行政復(fù)議的具體行政行為之列，也不在以排除方式規(guī)定的不可以提起行政復(fù)議的行為之列，亦不在以補(bǔ)充方式規(guī)定的可以附帶提起行政復(fù)議的行為之列。《行政訴訟法》則以概括和列舉的方式明確規(guī)定，行政訴訟的受案范圍是行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵犯了相對(duì)人的人身權(quán)或財(cái)產(chǎn)權(quán)的情形。按照這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，行政規(guī)劃制定行為不在行政訴訟受案范圍之列。現(xiàn)實(shí)生活中，公民或其他組織認(rèn)為自己的權(quán)益受到規(guī)劃決議的侵害時(shí)，只能通過上訪、反映意見等方式維護(hù)權(quán)利。事實(shí)證明，這些方式對(duì)于公民權(quán)利的維護(hù)作用微乎其微。鑒于此，一要擴(kuò)大《行政復(fù)議法》和《行政訴訟法》的受案范圍，將行政規(guī)劃作為一般性規(guī)定列入行政復(fù)議或訴訟的范圍。凡是公權(quán)力主體及其工作人員在行使職權(quán)時(shí)的作為或不作為給公民、法人或其他組織造成不利影響，侵犯其合法權(quán)益，利害關(guān)系人因而提起行政復(fù)議或訴訟的，復(fù)議主體或人民法院均應(yīng)受理。對(duì)不宜受理的案件，可以采用列舉、排除的方法加以規(guī)定。二要明確行政復(fù)議申請(qǐng)人或行政訴訟原告的資格，規(guī)定只要公權(quán)力主體的行為對(duì)相對(duì)人受法律保護(hù)的利益造成了不利影響，法院又能提供有效的救濟(jì)，該相對(duì)人就享有申請(qǐng)行政復(fù)議或提起訴訟的權(quán)利。三要通過規(guī)劃立法，增設(shè)一個(gè)獨(dú)立的官方規(guī)劃復(fù)議委員會(huì)行使復(fù)議權(quán)，該委員會(huì)由政府推薦、人大聘任知名規(guī)劃專家和法學(xué)人士組成，對(duì)控制性詳細(xì)規(guī)劃及各專項(xiàng)規(guī)劃是否違反總體規(guī)劃、是否違反強(qiáng)制性技術(shù)規(guī)定、是否違反法定程序等進(jìn)行審查。四要通過立法規(guī)定，涉及行政規(guī)劃的爭議，行政復(fù)議是司法審查的前置程序，公民、法人或其他組織認(rèn)為各專項(xiàng)規(guī)劃違反總體規(guī)劃或國家法律的，可以向規(guī)劃復(fù)審委員會(huì)申請(qǐng)復(fù)議；不服復(fù)議決定的，可以向人民法院起訴，人民法院僅對(duì)程序合法性問題進(jìn)行審查。

4.完善行政規(guī)劃變更、廢止時(shí)對(duì)利害關(guān)系人的救濟(jì)。行政規(guī)劃是行政機(jī)關(guān)根據(jù)一定時(shí)期的具體情況擬制的發(fā)展藍(lán)圖，而國家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)狀況是不斷變化的，“就其實(shí)質(zhì)而言，規(guī)劃始終處于穩(wěn)定性和靈活性的緊張關(guān)系之中”⑦。因此，根據(jù)情況的變化隨時(shí)修改、變更行政規(guī)劃是理所當(dāng)然的事情。但行政規(guī)劃的修改和變更很有可能對(duì)行政規(guī)劃利害關(guān)系人的權(quán)益產(chǎn)生重大影響，于是便產(chǎn)生了行政規(guī)劃的變更與公民的信賴保護(hù)問題。日本法院通過判例承認(rèn)國民有要求不得擅自變更規(guī)劃的權(quán)利⑧，德國“原則上不存在對(duì)遵守或持續(xù)實(shí)施規(guī)劃的請(qǐng)求權(quán)”，但對(duì)公民因修改規(guī)劃受到的損失可以按照一般賠償原則給予補(bǔ)償。⑨在我國，由于行政規(guī)劃的性質(zhì)不同，對(duì)行政規(guī)劃的變更或修改的信賴保護(hù)程度也不盡相同。對(duì)于指導(dǎo)性規(guī)劃，人們應(yīng)該認(rèn)識(shí)到隨著客觀情況的變化，規(guī)劃也有發(fā)生變更和取消的可能性，加之規(guī)劃本身并無法律拘束力，所以原則上不能對(duì)此提出補(bǔ)償請(qǐng)求。只有在政府提供錯(cuò)誤信息，進(jìn)行錯(cuò)誤指導(dǎo)，而利害關(guān)系人的利益確實(shí)因錯(cuò)誤指導(dǎo)受到重大損失時(shí)，才能考慮予以賠償或補(bǔ)償。對(duì)于拘束性規(guī)劃，由于相對(duì)人必須遵守，其生產(chǎn)和生活往往圍繞著規(guī)劃進(jìn)行，規(guī)劃的修改或廢止會(huì)給相對(duì)人造成重大損失，所以對(duì)因指令性規(guī)劃的修改造成相對(duì)人利益受損的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償。補(bǔ)救措施和過渡措施的目的就是為了在變更或者廢止已確定的規(guī)劃的同時(shí)，考慮利害關(guān)系人的權(quán)益，為利害關(guān)系人適應(yīng)新的情況提供調(diào)整的時(shí)間和條件，并對(duì)由此給利害關(guān)系人造成的損失給予補(bǔ)償。有學(xué)者認(rèn)為，行政規(guī)劃變更的結(jié)果之一是，使信賴政府規(guī)劃行為的人遭受了特別的、額外的、沉重的負(fù)擔(dān)，這無疑已經(jīng)構(gòu)成了征用，而對(duì)于征用行為，出于社會(huì)公平的考慮，國家必須予以公正的補(bǔ)償。

5.對(duì)行政規(guī)劃利害關(guān)系人的補(bǔ)償原則。由于我國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展水平存在較大的地域差異，在行政規(guī)劃的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上搞“一刀切”是行不通的，應(yīng)允許各地根據(jù)具體情況分別制定相應(yīng)的賠償標(biāo)準(zhǔn)。可以在新修訂的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》或未來統(tǒng)一的《行政補(bǔ)償法》中對(duì)行政補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)作出原則性規(guī)定：對(duì)于先決成本和既得利益，由于這一部分損失比較容易確定，應(yīng)采取完全補(bǔ)償原則；對(duì)于期待利益，由于一部分損失難以完全確定，可采取適當(dāng)補(bǔ)償原則。

注釋

①郭慶珠：《論行政規(guī)劃利害關(guān)系人的權(quán)利保障和法律救濟(jì)——兼從公益與私益博弈的視角分析行政規(guī)劃的法律規(guī)制》，《法學(xué)論壇》2006年第3期。②③⑧楊建順：《日本行政法通論》，中國法制出版社，1998年，第567、568、573頁。④應(yīng)松年：《外國行政程序法匯編》，中國法制出版社，1999年，第454頁。⑤翁岳生主編《行政法》，中國法制出版社，2002年，第803頁。⑥所謂利益代表層，是指與某些常見的行政行為有利害關(guān)系的個(gè)體代表所組成的組織。市民社會(huì)與國家的二元對(duì)立與互動(dòng)構(gòu)成了法治國家的基礎(chǔ)，而作為市民社會(huì)基本構(gòu)成成份的公民個(gè)體根本無力對(duì)抗過于強(qiáng)大的國家，因此，必須通過組織化的利益群體使公權(quán)與私權(quán)之間基本形成一種平衡。⑦［德］哈特穆特·毛雷爾：《行政法學(xué)總論》，高家偉譯，法律出版社，2000年，第413頁。⑨［德］平特納：《德國普通行政法》，中國政法大學(xué)出版社，1999年，第162頁。

責(zé)任編輯：林墨中州學(xué)刊2008年第4期市場經(jīng)濟(jì)條件下民事訴訟結(jié)構(gòu)的若干問題2008年7月中 州 學(xué) 刊July，2008

第4期(總第166期)Academic Journal of ZhongzhouNo.4