我國企業安全生產的制度性缺陷分析

摘要：近幾年來，我國企業安全生產問題日趨嚴峻。從制度建設層面分析企業安全生產中存在的交易成本對生產成本的替代，尤其是制度運行中行政規制所帶來的官商勾結問題，對為政府決策提供依據，提高企業安全生產管理制度的運行效率意義重大。

關鍵詞：企業；安全生產；制度性缺陷

中圖分類號：F270文獻標識碼：A文章編號：1003—0751(2008)04—0038—03

收稿日期：2008—01—10

作者簡介：張國興，男，華中科技大學經濟學院博士生，平頂山工學院教授。

近年來，我國安全生產問題日趨嚴峻，頻頻發生的重特大安全事故，給職工的生命和財產造成了極大地損失，嚴重地損害了行業的形象，甚至在一定程度上危及了社會的穩定。本文將從制度建設層面重點分析企業安全生產中存在的交易成本對生產成本的替代，以及制度運行中行政規制所帶來的尋租和官商勾結問題，以便提高安全生產管理制度的運行效率。

一、企業制度性安排的現狀分析

現實中，許多企業的領導者并非不知道安全生產的重要性，也并非安全生產制度不完備，但在制度運行中，為什么運行結果極不盡人意？原因如下：

（一）正式制度與非正式制度不相容

按照新制度經濟學觀點，正式制度與非正式制度必須相容，即正式約束只有在社會認可的狀況下，才能發揮作用。

在安全生產制度方面，正式制度主要是指國家有關部門制定的條例、規定；非正式制度安排主要是與安全生產有關的意識、文化、習慣等因素。如在我國，由于受農村經濟增長緩慢，廣大農民收入增長有限，就業機會缺少等因素的制約，農民工被迫到一些安全生產條件差的小煤礦打工謀生，這些小煤礦往往通過不正當途徑取得煤礦開采資格證，安全投入不夠，不重視對礦工就業的安全教育。因此，礦工安全意識淡薄，對安全生產重視不夠，致使安全生產制度形同虛設。正是由于在一些地方正式制度安排與非正式制度安排不相容，致使正式制度運行成本過高，運行效率低下。盡管國家投入了大量的人力、物力對企業安全生產進行檢查、監督，但每年仍有大量的災難性事件發生。

（二）企業安全生產事故的負外部性過高

當企業的一項經濟活動給其他社會成員帶來不利的影響，而又不能從相關企業得到補償時，就會產生負外部性。就企業安全生產而言，其外部性主要表現在兩個方面，即不重視安全投資和對職工人力資源管理方面的負外部性。

1.企業不重視安全投資，是產生負外部性的根本原因。我國非常重視安全生產，黨和政府都把安全生產當作整頓和規范市場經濟秩序的重要工作來抓。如煤礦安全生產問題，是國家的重點整頓項目之一。2000年，國務院設立國家煤炭安全監察局，負責全國的煤礦安全。2003年3月，國家煤礦安全生產監督管理局被升格為國務院主管安全生產綜合監督管理和煤礦安全監察的直屬機構。盡管煤礦安全生產監督機構升級和一些政策措施陸續出臺，但并沒有使長期居高不下的安全事故的發生率有所下降。筆者認為，這主要是由于一些鄉鎮煤礦是當地政府的主要稅收來源，一些管制措施在地方利益驅動下，被扭曲變形，使得經營者以犧牲礦工生命為代價而取得利潤最大化。從制度經濟學的角度看，礦工是企業負外部性的最大受害者，因為在礦難中，礦工付出了生命代價。嚴格地說，人的生命是無法用貨幣來衡量其價值

大小的。但在礦難發生后，也只有給受害者以一定的貨幣額來賠償。相比較而言，我國的死傷理賠成本較低，礦主漠視礦工生命，對安全投資不重視，不主動增加安全投資。雖然我國礦產資源歸國家所有，但在目前我國垂直管理體系沒有建立起來之前，礦產資源實行的是屬地管理原則，所以鄉鎮煤礦隸屬的地方政府也應承擔相應的責任，企業的負責人在礦難發生之后也要付出代價，但是由于安全投入不夠，使得他們的私人成本小于由于煤炭非安全生產所致的社會成本，其社會成本中相當一部分由礦工來承擔。

2.對企業人力資源管理方面的負外部性。企業人力資源管理方面的負外部性主要表現在以低于所在地區最低工資標準雇傭員工，克扣、拖欠工資，不執行政府關于職業衛生和勞動保護的規定，使員工在身體健康和生命安全得不到保障的條件下工作等。煤礦遇難礦工大都來自農村，是家里的主要勞動力，他們亡故后，家庭失去經濟保障，生活陷入困境。一些礦工在喪失勞動能力之后，由于沒有足夠的積蓄或基本養老保險、醫療保險，成為社會救濟對象，增加了社會公共支出，而雇傭他們的企業，卻利用在勞動力市場中的優勢地位和資本的權利成功地實現了人力資源成本的外溢，給社會造成了負外部性。

（三）交易成本對生產成本的替代現象嚴重

按照新制度經濟學的看法，由于現實世界存在交易成本，因此，需要有良好的制度為當事人提供準確的預期信息，從而降低交易成本以使交易得以有效進行下去。但在我國，企業與地方政府之間的關系也是一種交易行為。在這種交易中，由于存在過高的交易成本，使得有些企業為了彌補交易成本而通過減少安全投入進而降低生產成本。

科斯在《企業的性質》一文中指出，企業的存在是為了節約市場交易成本，即用成本較低的企業內交易替代成本較高的市場交易。這里涉及的交易類型有兩種：一種是談判型交易；一種是管理型交易。企業內部的交易屬于管理型交易。企業內部的管理型交易在替代交易成本較高的談判型交易的過程中，可以降低企業的生產成本。除此之外，管理型交易還包括那些非市場的政治交易，這是科斯所較少關注的。公共選擇理論的代表人物布坎南指出，除了市場中允許存在交易成本外，政治秩序所決定的體制規則也會帶來高昂的交易成本。這種高昂的政治交易成本對企業來講是無法消除的，因為政治過程中的管理關系，對市場關系的替代改變了人們先前的相互制約關系，出現了權利的單向運動，受影響的一方在交易中沒有能力進行討價還價。盡管在交易中處于不利地位，但企業仍然可以通過內部管理型交易降低生產成本來彌補外部政治性管理交易所帶來的損失。譬如對于追求利益最大化的煤炭私營企業而言，要降低生產成本以彌補政治交易費用中的支出，就有可能在生產管理中盡可能降低非生產性支出，壓縮安全設備開支。如果安全設備方面的支出超過了向安監人員行賄的費用，則行賄對那些追求利益最大化的企業而言是有利可圖的。在這里，政治性的管理型交易成本部分替代了生產成本。

（四）管制措施政出多門，易形成競爭性尋租

在我國經濟運行中，來自政府的行政和法律管制非常普遍。如煤礦企業，根據相關法律法規，其必須持有“工商營業執照”、“礦長合格證”、“采礦許可證”、“煤炭生產許可證”、“安全生產許可證”等證件，這些證件發放部門涉及工商行政、煤炭管理、安全監察和國土資源等多個部門。出于合理開發利用煤炭資源以及解決煤炭開采的技術復雜所帶來的安全問題，政府對行業的管制動機可能是好的，但管制本身不可避免會帶來政府內部相關部門或部分官員的尋租問題。

由于政出多門，企業要想從事煤炭生產，必須提供上述由相關部門發放的各類許可證。這些許可證之間的互補性使得政府提供的各類許可證服務需求彈性幾乎為零，企業缺乏任何一個證件都無法從事生產，任何一個許可證發放部門都可以以沒有辦理其他部門發放的許可證為由而強制企業停產整頓，這樣企業要辦全所有部門頒發的證件而從事合法經營，就必須與所有許可證發放部門打交道，交易成本非常高。為了降低交易成本，企業主往往讓某些官員以權力入股，即所謂的“干股”或以名義資金投入的“官股”。在存在安全生產風險的情況下，“官股”和“干股”所形成的官煤勾結也為那些根本不符合安全生產條件、本應該停產整頓的私營煤礦，在某些政府部門的默許下從事非法生產經營活動提供了制度激勵，這種激勵也使得多數私營煤礦在加強安全設備投入、改善工人作業條件方面態度消極。

二、企業安全生產制度建設的創新

（一）注重正式制度建設，理順政府與企業生產之間的關系，提高制度運行效率

1.加大地區利益宏觀調控力度。事實上，資源價值的體現和保護并不能相互割裂而存在。譬如在煤炭資源開發上，資源價值的體現和保護就集中體現在兩個方面。一是不同地區之間在環境利益上存在著沖突，不同的地方政府都在環境公益的名義下進行礦產開采，但卻不能阻止破壞其他地區的生態環境，同時也無法阻止其他地區破壞性生產對自身的負面影響；二是對于全國共享的環境利益，地方政府承擔著過于沉重的責任，在地方政府和中央政府之間出現了環境利益和環境責任的失衡。針對這種“藩鎮割據”式資源保護之現狀，筆者建議應由中央職能部門統籌規劃，協調各地區在煤礦資源開采中資源利益分配與環境價值觀的差異，包括進一步明確不同行政利益集團在資源環境利益重疊時的權責分工、地方面對環境利益和環境責任失衡時的救濟途徑，等等。

2.加強工會組織建設，提高員工的安全意識。在現代市場制度和民主制度下，工會組織可以團結勞動者的力量，作為勞資關系矛盾的產物，它是勞動者自己的組織，以維護勞動者的合法權益為己任。另外，工會可以充當一種彌合性、平衡性的社會力量，為企業和員工共同發展發揮重要作用。

3.充分發揮媒體的作用，加強輿論監督。員工作為勞動關系中相對弱勢的一方，迫切需要借助社會的力量來維護自己的合法權益。他們需要新聞界用輿論監督的手段，來反映他們的疾苦，反映他們的生活和工作。新聞媒體獨到的輿論監督作用，把一些企業的違法侵權行為暴露在社會公眾面前，為政府監管提供線索，揭露出被隱瞞的礦難及其他安全事件，起到了一些政府部門和社會團體起不到的作用。

（二）重視解決正式制度供給不足問題，以滿足制度需求各方對外部性內在化的需要

1.中央政府應該做的是調整原有的產權制度安排。片面強調保護國有產權，不僅無法使資源得到有效配置，還會導致資源價格嚴重扭曲，給企業的無序發展創造了巨大獲利機會。因此，要深化國有企業改革，提高其自身素質和經營管理水平以應對私營企業的市場競爭，使之不再單純依賴國家的產業政策保護。

2.調整行業管制政策，減少政府及部分官員的“尋租”機會。如規范煤炭安全生產許可證發放制度，可以考慮把眾多許可證合并起來，由統一機構發放，以減少眾多政府部門的尋租機會；或者考慮把生產許可證和安全許可證、礦長資格證等許可證交給民間機構或者行業協會辦理，以打破政府部門對許可證發放的權力壟斷，因為競爭是減少尋租最有效的辦法。

3.進一步協調中央與地方的關系。經濟政策的實施效果取決于國家效用函數與地方經濟利益目標的一致程度。在實行“行政分權”，調動地方積極性的同時，也要加強對地方政府的控制力度，使之有效執行中央宏觀經濟政策，避免出現不和諧的音符。

（三）建立企業安全生產長效管理機制

我國的企業安全生產管理應當設計一個良好、有效的安全管理運行機制。安全生產長效機制的建立大致分為四個階段：內容設計階段、要素構建階段、整合運行階段和反饋完善階段。在內容設計階段，由于安全生產問題突出，一些企業在認識到僅靠事后補救和事后警示已無法起到安全生產的長期保證作用后，開始探索應建立怎樣的安全生產長效管理機制。在要素構建階段，開始長效機制各方面要素的建設，包括安全意識培養、安全法規和安全管理標準制定、安全文化建設、安全經濟政策制定等方面的內容。隨著這些要素逐步到位，到這個階段結束時，安全長效機制的框架就基本形成了。在整合運行階段，通過整合，各個長效管理機制要素開始協同發揮作用，安全生產長效管理機制開始全面運行。在反饋完善階段，根據環境變化以及機制運行過程中出現的新問題，不斷進行信息反饋，逐步完善安全生產長效管理機制，使得這個機制逐步成熟并有效地發揮安全生產的長期保障作用。

（四）重視企業安全資源的創新

資源理論認為資源就是企業在生產過程中所投入的各種生產要素，這些要素是資源理論分析問題的基本單位，其中，優勢資源不僅指新發明創造的資源，還包括對現有資源的創新和組合使用所形成的資源。由資源理論給出資源的定義，可分析企業中存在哪些安全資源，安全資源本身以及安全資源與其他資源組合能夠為企業帶來哪些資源優勢。而安全資源是指因企業重視安全投資，而存在于企業各類資源中的資源，是形成企業整體資源優勢的重要資源之一，它貫穿于企業的各類資源中。就安全資源與其他資源的組合來說，它會強化企業整體資源的價值性、稀缺性、不可模仿性和不可替代性。一是由于安全資源如專利申請、保密制度等會隔離競爭對手對其它優勢資源的了解和獲取，增大這些資源的不可模仿性和不可替代性；二是安全資源能夠確保關鍵優勢資源達到或延長使用壽命，從而增加這些資源的價值性；三是有些安全資源與其他資源是組合在一起使用的，通過相互的協調和匹配運作共同實現某種功能，這又增加了優勢資源形成過程的復雜性和模糊性。

企業安全資源創新能夠通過提高產量來創造租金，某些資源與安全資源配合運用，能夠提高這些資源的使用壽命，降低企業的長期平均生產成本。如果企業重視安全投資，相應地，事故造成的損失和賠償費用會減少，從而為企業創造更多效益。如果企業不重視安全生產，缺乏安全資源，一旦發生安全事故，就會導致企業停產整頓，并支出大量的賠償費用，使企業業務處于停滯狀態，嚴重的也有可能使企業從此一蹶不振。所以，作為一個有長遠發展愿望的企業，一定是對自身的長遠發展，對他人和社會應承擔的責任高度負責的企業。這樣的企業在日常運營中，必然重視安全投資，重視建立安全制度，從而逐步提高企業的安全資源優勢。安全資源優勢能夠成為企業創造競爭優勢的動力，而不是所謂毫無效益的、能省則省的費用支出。樹立安全資源觀念，有助于企業從根本上扭轉在安全設施建設中的消極態度，盡快提高國內企業的安全資源積累層次。

參考文獻

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責任編輯：伊人中州學刊2008年第4期準確理解和把握中國特色社會主義之“特色”2008年7月中 州 學 刊July，2008

第4期(總第166期)Academic Journal of ZhongzhouNo.4