中國(guó)城市化發(fā)展四大認(rèn)識(shí)誤區(qū)

陳　釗　陸　銘　許　政

一些大城市政府沒(méi)有看到，城市的治理能力完全可以隨著城市規(guī)模的擴(kuò)大而提高，城市對(duì)人口的承載能力也會(huì)隨著城市治理能力的提高而提高。

不管是理論，還是實(shí)證的研究，都表明了規(guī)模經(jīng)濟(jì)的集聚效應(yīng)有助于提高城市的勞動(dòng)生產(chǎn)率。但是，中國(guó)的城市發(fā)展中卻存在著規(guī)模偏低、規(guī)模差距過(guò)小的問(wèn)題。這與人們對(duì)城市化和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的認(rèn)識(shí)誤區(qū)有關(guān)。事實(shí)上，也正是這些誤區(qū)，使得地方政府相應(yīng)地采取了不利于城市化發(fā)展的政策措施。

誤區(qū)一：

通過(guò)限制人口流入保護(hù)城市居民利益

因?yàn)閾?dān)心外來(lái)人口爭(zhēng)奪有限的城市公共品資源和就業(yè)崗位，很多城市政府會(huì)通過(guò)各種手段限制外來(lái)勞動(dòng)力流入。

但限制外來(lái)人口流入的政策會(huì)損害包括城市在內(nèi)的各方的利益。首先，外來(lái)人口特別是來(lái)自農(nóng)村的外來(lái)勞動(dòng)力的利益受到損害，因?yàn)樗麄兏y以在城市立足，有很多農(nóng)民不得不仍然滯留在土地上。其次，限制人口流入的政策使企業(yè)不能雇用到更為合適的勞動(dòng)力，或者必須為現(xiàn)有的勞動(dòng)力支付更高的工資，這使企業(yè)因成本上升而失去一定的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。最后，由于勞動(dòng)力要素不能充分地流動(dòng)，城市的規(guī)模效應(yīng)賴(lài)以存在的要素匹配與分享等機(jī)制將受到限制。事實(shí)上，外來(lái)人口不僅增加了城市的勞動(dòng)力供給，也通過(guò)集聚提高了城市勞動(dòng)力的生產(chǎn)率。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，所有這些因素都會(huì)損害城市的效率和當(dāng)?shù)鼐用竦母＠?

從上世紀(jì)80年代中后期開(kāi)始，越來(lái)越多的農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)入城市，但目前以戶(hù)籍制度為手段的城鄉(xiāng)勞動(dòng)力市場(chǎng)分割仍然存在于中國(guó)各地的城市，特別是大城市之中。不擁有本地城市戶(hù)口的外來(lái)農(nóng)民在工資水平、社會(huì)保障、子女教育等方面不能享有與城市人口同等的待遇。如果這種狀況得不到根本的改變，那么隨著未來(lái)持續(xù)的城市化過(guò)程中更多的外來(lái)人口進(jìn)入城市就業(yè)，在城市內(nèi)部就會(huì)形成“本地人”和“外地人”之間“二元社會(huì)”分割的現(xiàn)象。

城市內(nèi)部的“二元社會(huì)”的形成又會(huì)導(dǎo)致低收入人群在教育、醫(yī)療等方面的社區(qū)公共品資源的惡化，并可能由此進(jìn)一步擴(kuò)大城市內(nèi)部的收入差距。所有這些問(wèn)題最終都將影響低收入階層的人力資本和物質(zhì)資本積累，加劇未來(lái)城市內(nèi)部不同人群之間的社會(huì)矛盾，給未來(lái)的城市治理以及城市內(nèi)部的社會(huì)和諧發(fā)展和城市經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長(zhǎng)帶來(lái)巨大的挑戰(zhàn)。

誤區(qū)二：

小城市(鎮(zhèn))發(fā)展才是未來(lái)方向

由于擔(dān)心出現(xiàn)拉美國(guó)家的“城市病”現(xiàn)象，認(rèn)為小城市(鎮(zhèn))才是未來(lái)城市發(fā)展的合理方向的觀(guān)點(diǎn)始終存在。

這樣的認(rèn)識(shí)誤區(qū)只會(huì)造成中國(guó)目前這種大城市規(guī)模偏小，小城鎮(zhèn)過(guò)度發(fā)展，城市規(guī)模差異過(guò)小，從而損失經(jīng)濟(jì)效率的局面。事實(shí)上，從大城市到小城鎮(zhèn)的發(fā)展，是集聚效應(yīng)不斷加強(qiáng)的結(jié)果。隨著交通成本的下降，大城市經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的輻射范圍不斷擴(kuò)大，中心城區(qū)的集聚效應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)，但同時(shí)也導(dǎo)致地租、工資等商務(wù)成本的上升，這種擁擠效應(yīng)的增加就促使一部分產(chǎn)業(yè)向周邊地區(qū)轉(zhuǎn)移，帶動(dòng)了周邊小城市（鎮(zhèn)）的發(fā)展，從而形成了經(jīng)濟(jì)功能互為補(bǔ)充的“城市圈”或“城市帶”，使大城市的規(guī)模效應(yīng)充分得到發(fā)揮。更多樣化的產(chǎn)品需求與供給、更好的公共品提供以及更高的城市治理水平都將在大城市的發(fā)展中得到體現(xiàn)。相比之下，如果僅僅只有小城鎮(zhèn)，無(wú)論是社會(huì)公共品提供，還是多樣化需求都無(wú)法得到充分的滿(mǎn)足。

在當(dāng)前中國(guó)的城市發(fā)展中，一些大城市往往出于對(duì)城市人口承載能力的擔(dān)憂(yōu)而有意識(shí)地控制城市規(guī)模的擴(kuò)大，這些城市的政府并沒(méi)有看到，城市的治理能力完全可以隨著城市規(guī)模的擴(kuò)大而提高，城市對(duì)人口的承載能力也會(huì)隨著城市治理能力的提高而提高。

比如，東京因?yàn)楸３至吮憬莸慕煌ā⑶鍧嵉沫h(huán)境和較低的犯罪而使其容納了3500萬(wàn)人口，成為世界最大的城市，并使整個(gè)日本的經(jīng)濟(jì)發(fā)展受益于由此產(chǎn)生的集聚效應(yīng)。相比之下，目前在政府看來(lái)已經(jīng)人口規(guī)模龐大的上海只要能夠進(jìn)一步提高城市的治理能力，就可以發(fā)揮其在人口吸納與規(guī)模擴(kuò)大上的巨大潛力。即使從已有地鐵的運(yùn)能來(lái)看，東京每公里地鐵的運(yùn)客量是7472.88萬(wàn)人/年，而上海為每公里387.07萬(wàn)人/年。可見(jiàn)，即使是上海這樣的國(guó)際性大都市，在交通基礎(chǔ)設(shè)施的硬件和管理方面還有很大的改善空間，因而城市未來(lái)的規(guī)模擴(kuò)張也有極大的潛力。

誤區(qū)三：

“民工荒”表明勞動(dòng)力短缺時(shí)代到來(lái)

始于2004年春天的“民工荒”似乎預(yù)示著中國(guó)勞動(dòng)力短缺時(shí)代的到來(lái)，資本似乎應(yīng)主動(dòng)向勞動(dòng)力較充裕的內(nèi)地轉(zhuǎn)移。如果不考慮城市化進(jìn)程中城市集聚效應(yīng)的進(jìn)一步發(fā)揮，不考慮可能發(fā)生的制度上的變化，只是靜態(tài)地看一些地區(qū)出現(xiàn)的民工短缺現(xiàn)象，上述結(jié)論是有可能的。

但事實(shí)卻是，除了一些導(dǎo)致民工局部性短缺的短期因素外，城市勞動(dòng)力市場(chǎng)對(duì)民工的政策歧視才是導(dǎo)致民工荒的更為重要的根本性原因。表面上來(lái)看，似乎沒(méi)有戶(hù)籍并不影響在城市工作，但是，沒(méi)有戶(hù)籍卻意味著那些在城市打工的勞動(dòng)力不能擁有與城市居民一樣的社會(huì)保障，他們的勞動(dòng)權(quán)益也往往在城市有關(guān)部門(mén)的關(guān)注范圍之外，他們的子女在城市上學(xué)常常還需要交納額外的費(fèi)用，甚至在學(xué)校里也會(huì)受到歧視。由于這些制度上的城鄉(xiāng)分割，中國(guó)的農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)以短期為主，大部分外來(lái)勞動(dòng)力（特別是女性）在婚后以及有孩子的期間將回到農(nóng)村。

也正是由于人為原因造成的勞動(dòng)力市場(chǎng)分割和流動(dòng)成本，大量農(nóng)村勞動(dòng)力不能在城市化進(jìn)程中轉(zhuǎn)變?yōu)閾碛谐擎?zhèn)戶(hù)籍的居民。換句話(huà)來(lái)說(shuō)，事實(shí)上在中國(guó)農(nóng)村仍然有大量“潛在”的剩余勞動(dòng)力，隨著社會(huì)勞動(dòng)生產(chǎn)力的持續(xù)提高，這些勞動(dòng)力還有必要大規(guī)模地轉(zhuǎn)移到現(xiàn)代二、三產(chǎn)業(yè)中去，繼續(xù)為中國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)注入活力。

從勞動(dòng)力供給角度來(lái)看，由于歷史上的“三年自然災(zāi)害”和“獨(dú)生子女”政策，中國(guó)農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)存在一些低谷，而在2002～2007年間，作為勞動(dòng)力流動(dòng)主力軍的20～25歲人口恰恰處在人口數(shù)量的低谷，這是造成近年來(lái)“勞動(dòng)力短缺”的重要原因之一。

同時(shí)，2004年之后，中央實(shí)施的惠農(nóng)政策也相對(duì)降低了進(jìn)城打工的收益，成為造成“勞動(dòng)力短缺”的另一個(gè)客觀(guān)原因。當(dāng)然，農(nóng)村土地長(zhǎng)期以來(lái)難以流動(dòng)也是阻礙農(nóng)村勞動(dòng)力長(zhǎng)期離開(kāi)土地，定居城市的重要原因。

誤區(qū)四：

應(yīng)當(dāng)限制東部城市的發(fā)展

不少人認(rèn)為，城市發(fā)展中的集聚效應(yīng)會(huì)擴(kuò)大中國(guó)的城鄉(xiāng)與區(qū)域發(fā)展差距，為此應(yīng)當(dāng)采取限制東部城市發(fā)展的政策措施。對(duì)這個(gè)認(rèn)識(shí)誤區(qū)的剖析，需要從幾個(gè)方面看。

首先，客觀(guān)地看，城市的集聚效應(yīng)短期內(nèi)的確可能擴(kuò)大城鄉(xiāng)間的發(fā)展差距，但只要?jiǎng)趧?dòng)力是充分流動(dòng)的，勞動(dòng)力市場(chǎng)是充分競(jìng)爭(zhēng)的，這種差距的擴(kuò)大就更多只是體現(xiàn)在GDP的統(tǒng)計(jì)上，而并非實(shí)際收入上。一個(gè)很好的例子便是，1.5億農(nóng)民工進(jìn)城打工的收入絕大部分都被用于反哺農(nóng)村家庭。

第二，農(nóng)村勞動(dòng)力在返鄉(xiāng)后，會(huì)帶回在城市先進(jìn)部門(mén)所積累的資金、技術(shù)、管理等，這些農(nóng)村稀缺資源能夠有力促進(jìn)農(nóng)村的發(fā)展，一定程度上縮小城鄉(xiāng)差距。城市化是有利于縮小城鄉(xiāng)收入差距的。

第三，從長(zhǎng)期來(lái)看，城市集聚效應(yīng)發(fā)揮到一定階段，部分產(chǎn)業(yè)或產(chǎn)業(yè)鏈的某些環(huán)節(jié)就會(huì)向內(nèi)地或農(nóng)村地區(qū)轉(zhuǎn)移。而此時(shí)，隨著勞動(dòng)力的流出，內(nèi)地的人均資源（尤其是土地等自然資源）的擁有量將增加，這必然會(huì)帶來(lái)內(nèi)地勞動(dòng)生產(chǎn)率以及收入的增長(zhǎng)。因而在長(zhǎng)期中城市集聚效應(yīng)的充分發(fā)揮并不會(huì)擴(kuò)大區(qū)域間的收入差距。

根據(jù)世界銀行的研究，在美國(guó)、智利和巴基斯坦，地區(qū)間的收入收斂都是因?yàn)楦浞值囊亓鲃?dòng)性，而不是地區(qū)發(fā)展的特殊政策。在美國(guó)和法國(guó)這些發(fā)達(dá)國(guó)家的歷史上，也曾經(jīng)出現(xiàn)過(guò)地區(qū)間差距擴(kuò)大的現(xiàn)象，但是后來(lái)，地區(qū)間的差距出現(xiàn)了持續(xù)的縮小趨勢(shì)。事實(shí)上，只有要素流動(dòng)和持續(xù)發(fā)展才能最終縮小地區(qū)間的差距。

即使在短期內(nèi)地區(qū)間的發(fā)展差距有所擴(kuò)大，中央政府也可以通過(guò)適當(dāng)?shù)牡貐^(qū)間財(cái)政轉(zhuǎn)移來(lái)避免過(guò)大的地區(qū)差距。例如，政府可以通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移來(lái)縮小城鄉(xiāng)和區(qū)域間在公共品提供和社會(huì)保障方面的差距，提高落后地區(qū)的教育水平，為地區(qū)間最終的協(xié)調(diào)發(fā)展做好基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)保障和人力資本的準(zhǔn)備，也為勞動(dòng)力最終的自由流動(dòng)做好準(zhǔn)備。

（摘自《望東方周刊》2008年第15期）