打破權力運行隔離帶打破權力運行隔離帶

褚曉亮　王勉郭　久　輝　程士華

消除誤區、填補盲區、打通政府信息與公眾之間的隔離帶，信息公開要堅持走下去。

黃國棟是吉林省吉林市一家化工廠的投資者，某政府部門到他的公司“檢查工作”，并有意刁難，黃國棟最后疏通了很多關系才把這一問題解決。他聽人說有關于維護發展軟環境、限制政府機關到企業“吃、拿、卡、要”的文件，于是到政府網站上去查，沒有查到。他又到相關部門去找，也沒有找到。最后托朋友終于找到了這份文件。

長春市華明律師事務所律師趙毅光告訴記者，在發生和政府行政部門的訴訟行為時，法庭上常常會出現這樣的情況，對方拿出一份政府部門內部文件來證明其行為的合理性，而這些文件對于普通群眾來說很難了解到，非常陌生。

吉林省政府辦公廳文電處的有關工作人員透露,一些政府部門每年都要制定大量的文件,可這些政府部門文件有很多都被束之高閣,即使是政府部門本身,有時也未必能完全掌握。對于多數老百姓來說，真是聽都沒聽說過,因此在辦理相關事項以及維權時,經常會發生信息不對稱和理解偏差的問題。很多群眾到行政機關咨詢相關事宜時,得到的答復常常是“這是內部機密”。

“陽光法案”考驗官員“陽光意識”

5月1日開始正式實施的《政府信息公開條例》被稱為“陽光法案”。記者采訪中,無論政府官員、學者還是普通公民都認為,當前政府信息公開的程度還遠遠不夠。由于信息公開的操作性不強,信息公開尚缺乏有效保障,“陽光法案”考驗著政府官員的“陽光意識”。

河南省電子政務辦公室主任張顯勇介紹,條例的實施使政府工作面臨重大挑戰。從去年4月份條例頒布,到今年5月1日正式實施,一年多時間里,河南省各級政府及組成部門基本都建立了信息公開的渠道,制定了相關的制度,條例所要求的法律法規等重點政府信息,基本能在政府網站、檔案館或公共圖書館查閱到。

但張顯勇也坦陳,“由于主要領導認識程度的差異,各地、各部門的信息公開的狀況也不平衡。總體上看，目前只是基本建立起了政府信息公開的框架，多數部門信息公開仍停留在淺表層面。”

“目前的政府信息公開主要集中于結果公開、程序公開，而對過程公開基本上沒有涉及。”鄭州大學公共事業管理系主任胡揚博士認為，社會公眾所期望的信息公開涉及面更寬，如官員財產情況，自然災害、重特大事故、公共衛生事件和社會安全事件等突發事件的發生、處置過程等。

還有不少政府機關干部認為,條例操作性不強,尤其是信息公開和信息安全的界限還沒有弄清楚,實施難度較大。

河南省某廳局辦公室主任認為，條例雖具體規定了十幾類信息是必須公開的，但仍給政府機關留有較大自由裁量的空間；要求信息公開的同時，又規定信息公開前要進行保密審查，送有關部門批準。

胡揚指出，信息公開是政府體制改革的基本要求，但涉及國家安全、社會安全的范圍很廣，哪些信息是可以公開的、哪些信息是不利于國家安全的，在理論上無法簡單界定，特別是在社會轉型期，各種矛盾凸顯的形勢下，二者之間的界限更難區分。

條例在執行中難以把握，這使得信息公開的程度取決于部門主要領導的“陽光意識”和心理承受能力。

信息公開“盲區”待破

盡管很多學者認為，條例的出臺和實施，是政府社會管理水平提高的重大進步，但是一些“信息”是否公開仍處于“盲區”。

盲區一:級別較高的會議記錄、領導批示。條例研究者認為,如果公民個人或組織想進一步了解會議記錄、領導批示的情況,完全可以向有關部門提出公開申請。

“對于重大公共決策,過程的公開比結果的公開更重要。”參與條例制定的北京大學教授姜明安說。然而，事實上,對于這些相對敏感信息,重大決策過程因不屬于法定必須主動公開的范疇,即便提出申請,這些信息能否公開、公開到何種程度,仍是未知數。

盲區二:人事、財務問題最隱秘部分能否公開。廣西壯族自治區黨校副教授盤世貴說,除了決策過程,中國行政運行最為隱秘和模糊的部分,應屬“錢”和“人”。每年“兩會”,各級政府給人大作的預算報告是公開的,但具體的預算文本并不發給代表,有的只給代表團團長掌握,代表只能借看。專家認為,現在公開的政府財務收支信息,太過粗略,“具體到差旅費多少,每筆都應該算清楚”。

另一敏感區就是“人事”問題，目前，政府網站公開領導簡歷、分管領域、辦公電話等已比較普遍。而民眾關心的領導人薪酬、人事任免中不同候選人比選的過程、人事調動原因等，都被作為內部信息不予公開。

盲區三：社會穩定問題如何把握。“危及社會穩定”會否成為行政機關“規避”公開的最大保護傘,值得觀察。雖然條例規定除涉及國家秘密、商業秘密、個人隱私外,其余都可公開。但條例第八條同時規定:“行政機關公開政府信息,不得危及國家安全、公共安全、經濟安全和社會穩定。”

“社會穩定的概念有很大的彈性。現在所有的事件都牽涉到人,一牽涉到人,就涉及穩定問題。因此,此類信息公開尺度如何把握是個難題。”盤世貴說。

更為嚴重的是,這些盲區的存在,還可能與一些行政機關的衙門作風、固步自封的陳舊思想相結合,給信息公開再添難度。一些官員們會以時間緊迫配套工作還沒做好、信息還沒收集齊全等借口拖延信息公開的進程,也可能怕承擔責任推脫需要“請示領導”，甚至干脆直接回避責任,當場認定為“不可公開信息”。有的即便公開了,但公開的信息也沒意義。

受訪的多位專家認為，由于我國的信息長期處于為政府所壟斷的現狀，注定了信息公開不可能在短時期內就取得大的突破。在很多官員眼中,政府信息是一種公共資源，更是權力的象征,對這一公共資源的分配則往往能變現為部門利益和個人利益。“公開越多，做事會越難”,這種思維還停留在管制型政府的水平上,不符合服務型政府的職能轉變。

阻礙信息暢通的誤區

在條例公布和實施之前，已在全國各地推行多年的政務公開讓政務信息為更多的群眾認識和了解,但與群眾的現實需要相比還存在著一定的距離。從記者調查了解的情況看,當前在確保政務信息暢通中還存在著三個誤區,這同樣成為了條例實施中遇到的誤區。

誤區一，隨意擴大政府文件保密范圍。很多政府部門在制定和印發文件的時候,出于謹慎,常常會有意擴大保密的范圍,把一些不應當確定為秘密的事項確定為秘密事項。記者曾參加多次政府部門組織的會議,都遇到同樣的情況:明明是一個并不涉密的會議,會議開完后,有關領導講話的內容印發都要加密,這使得材料的復印和公開都具有一定困難。這就形成了一種矛盾:會議是公開的,可文件卻成為內部機密。

誤區二，重形式輕內容。隨著政務信息公開越來越成為發展的大趨勢,一些政府部門在政務信息公開中,被動地進行政務信息公開。對信息公開的內容,帶有一定的選擇性,很多公眾迫切需要掌握、與自身利益密切相關的信息獲取難。此外,在信息公開中,沒有建立相應的信息分類和查詢制度,缺少對信息的整理,在大量的信息中,公眾想要找到自己需要的信息也很困難。記者進入了幾家吉林省政府部門的網站,發現一些網站所公布的文件和信息甚至是幾個月都沒有更新,還有一些政府網站成了內部網,公布的都是政府內部各處室之間的工作動態。

誤區三，重公開而輕參與。政府信息公開在很多人看來就是信息的簡單發布。但吉林大學行政學院副教授劉厚軍告訴記者，要真正實現政府部門和公眾的順暢交流,光有信息公開還不夠,還應該探索更廣泛的形式,可以讓群眾獲得信息,并且能積極地參與到政府工作中來。比如可以探討在不涉密的情況下,讓公眾旁聽政府部門的一些會議。

信息公開貴在扎實推進

受訪專家指出，現在群眾之所以感覺政務信息不夠暢通，關鍵在于政府部門還沒有牢固地樹立起“民生思維”，考慮問題往往從政府便利出發而不是從群眾便利出發。因此，信息公開應探索拓展渠道，創新形式，倡導政務信息公開中的“民生思維”。

劉厚軍認為，樹立民生思維，要求政府不能簡單地為公開信息而公開信息，應建立一整套的信息篩選和發布機制，建立相應的歸類查詢制度。在政府網站上，以專欄的形式，將群眾急需的信息及時地向外發布。

政府信息公開條例只是為打造“陽光政府”邁出了第一步。中央黨校教授葉篤初認為,事實上,如今許多事項距離陽光運行甚遠。讓權力在陽光下運行,無論從思想、行動到制度都非易事,這是一個不懈努力的長期過程。

（摘自《望》2008年第21期）