善款管理的臺灣經驗

謝志誠

若要對過去有所批評，或許只能說當時實在是太理想化，畫了太多大餅。若要說遺憾，那就是當年過于理想化的現象到了民進黨執政階段仍沒有太多改變，照畫大餅不誤。因此，我建議四川災后重建，還是以務實為要，太漂亮的話不需要講太多。

救災總動員

1999年9月21日凌晨，臺灣南投縣集集鎮發生7.3級大地震，死亡2455人，失蹤50人，重傷755人，受災損失約占臺灣GDP的5％。此時，臺灣的政黨輪替還未發生，“總統”李登輝在上午9時坐直升機去災區，正式拉開了長達兩周的救災總動員的序幕。

當天下午5時，“行政院”在院長蕭萬長凌晨發出的9項指示基礎上，召開緊急會議宣布了15項措施，包括向每名死者家屬發放50萬元撫恤金；“中央銀行”提撥1000億元，供銀行辦理災民重建緊急融資；受災戶原有房屋擔保借款部分，本金展延5年。第二天，李登輝宣布成立“9·21地震救災督導中心”，指定“副總統”連戰為召集人。“行政院農委會”宣布提撥30億元供受災單位低利貸款復建。第三天，“中央政府”撥交地方政府第一批慰問金及救災款項50億元。第四天，陸軍總部開設16個營區收容所，提供災區民眾食宿及醫療照顧，并協尋離散親人。以上可以說是以穩定人心為訴求的救災第一階段。

第六天起，“總統府”指示成立災后重建推動委員會。由蕭萬長擔任主任委員，第七天又成立災后重建民間咨詢團與各鄉鎮市災后重建小組，將工作重點引向了災后重建。“行政院勞委會”也作出決議，凡受災事業單位或勞工，即日起勞保保費等5項勞工基金可在6個月內緩繳，并不計算滯納金利息。第九天，“勞委會”又表示，凡是受災勞工，每月均得請領相當于基本工資的臨時工作津貼，每戶最多得領4名最長得補助6個月。“農委會”則宣布，受災農漁民可申請年利率3％的低利貸款從事復建+最高貸款金額為300萬元。

第十天起，恢復正常生活和教學秩序被提上了議事日程。“教育部長”宣布，將斥資2億多元，在災區興建1260間簡易教室。次日“央行”同意提撥500億元，以年息3％的低利融資出助受災的中小企業，貸款期限7年。第12天，蕭萬長宣布政府興建的組合屋坪數由原設計之8坪增為12坪(1坪=3.3058平方米)，增加建筑面積是為了讓住的人能覺得溫馨、受到尊重，讓他們以簡易屋為出發點，重新開始他們的人生旅程。

第14天，蕭萬長宣示，所有重建工作將分三個階段在災后5年內完成，并新成立了“9·21賑災民間捐款基金管理委員會”，由“總統府”資政辜振甫擔任主任委員。我當時在臺灣大學生物產業機電工程系任教，有幸被委任為該基金會執行長。

丟開官方包袱

財團法人“9·21震災重建基金會”(下稱基金會)是“行政院”為統臺運用民間捐款，在官自方“行政院，9·21震災災后重建推動委員會”(下稱“重建會”)外，邀請社會人士與相關單位組成的組織。由于基金會的組織章程是由“行政院”擬定，章程的大幅度變動也必須經過“行政院”函文指示，加上董、監事皆由行政院聘任，因此還是常常被認為是“半官方”單位，不過從重建計劃的內容與推動方式來看，基金會應該是一個沒有官方包袱的“半官方”單位。

在歷經9年、參與設計并跟進10個重建方案的過程中，基金會的工作人員從來沒有超過10人。其中，我本人在臺灣大學上課并領取薪水，在基金會中，我僅領取車馬費，只有八九人呢靠基金會的薪水生活。事實上，在9·21基金會和“全國民間災后重建聯盟”里有很多像我這樣的知識分子。在臺灣，知識分子參與及關懷社會公共事務的過程，幾乎就是臺灣地區民主化的過程。

至于基金會與“行政院重建會”的關系，兩者雖然規模不對等，卻保持著既競爭又合作的關系。而在地方政府部分，基金會與地方首長、政府官員通過電話直接溝通，也維持了良好的互動。如在補助弱勢災戶重建方案中，為了避免地方政府直接面對審查補助資格的壓力，我們就把“決審”責任扛下來，但事實上是地方政府在“決審”。這樣一來，不僅尊重體制，還可讓地方政府樂于配合基金會所推動的重建方案。

相對而言，民間團體在運用民間捐款時比政府部門來得有彈性，但稽核制度卻無法像政府部門那么嚴謹，而必須靠主事者、理(董)事與監事等的內部約束與外聘會計師的查核機制，以及公開而透明的責信程序來累積社會公信力。一旦被外界質疑，這個民間團體就只好從社會上消失。同理，民間團體既然擁有相對于政府部門的彈性優勢，若無法在效率上有所表現的話，就無法取得捐款的繼續支持或政府部門的經費幫助，自然無法在社會上生存。從這個游戲規則出發，9·21基金會一直蹦“來自民間、資助民間、協助政府”、“議題導向，主動規劃”、“透明效率、落實重建”等原則為坐標，并透過網站對外公布業務內容與捐款流向。而由許多民間團體發起，為監督震災捐款募集與流向而成立的“全國民問災后重建聯盟”，所訴求的只是公開化與透明化，對于捐款的使用內容則采取尊重的態度。

9年后，回顧當時政府在震后的反應，包括發布緊急措施、執行安置方案及研擬重建計劃等，是應該給予掌聲的。雖然，大部分的工作是在民進黨執政時期完成的，但國民黨執政階段所制訂的重建架構也有相當程度的貢獻。若要對過去有所批評，或許只能說當時實在是太理想化，畫了太多大餅。若要說遺憾，那就是當年過于理想化的現象到了民進黨執政階段仍沒有太多改變，照畫大餅不誤。因此，我建議四川災后重建，還是以務實為要，太漂亮的話不需要講太多。

讓災民的聲音可以充分表達，不僅是對人道的尊重，也能保證災后安置與重建工作不會與災民的期待背道而馳。不然，極少數災民因對政府政策或法律解讀的落差而四處陳情的情形一旦發生，會給其他災民與協助者帶來困擾，增加社會成本。聆聽災民的聲音

9·21地震后，也有災民對于民宅建筑質量提出質疑，政府于是透過“9·21震災重建暫行條例”的立法，鼓勵受災戶循司法程序討回公道。該條例規定，災民就建物毀損對建商提出民事訴訟，可暫時免繳裁判費；若有申請假扣押時，可免提供擔保；若有申請強制執行時，亦可免繳執行費；因訴訟而必須對建物進行鑒定，所需費用由政府負擔；各級政府應協助災民進行訴訟。

在“救災效率”方面，不要說大災難，就算是一場車禍，被救的人，永遠嫌救人的隊伍來得太慢，這是人之常情。在我看來，我從不認為有心參加救難團隊或救災組織的人，會在聽到災變時有絲毫松懈的想法，特別在媒體信息管道發達的今日，不會有人敢掉以輕心。因此，我常呼吁災難發生后，任何人都應該“多一點愛心，少一份口水”，只是人微言輕，有時看到口水多過雨水。還是挺痛心的。

不過，我們很注意聆聽災民的聲音。為了確保災民聲音充分表達，除由“9·21重建會”開辦“與民有約”，由“重建會”執行長率官員直接面對災民外“重建會”與基金會執行長的電話更是24小時待機，隨時接聽電話。我們的電話號碼還在電視訪問中公布。唯有如此，才能確實了解災民心聲，掌握災區信息。

讓災民的聲音可以充分表達，不僅是對人道的尊重，也能保證災后安置與重建工作不會與災民的期待背道而馳。不然，極少數災民因對政府政策或法律解讀的落差而四處陳情的情形一旦發生，會給其他災民與協助者帶來困擾，增加社會成本。臺灣就有因20萬元慰助金被承租戶領走后，實際房屋受損的房東因此而提起訴愿、再訴愿、行政訴訟，甚至在所提行政訴訟遭最高行政法院駁回后，再申請司法解釋的案例。

在臺灣，從解嚴走向民主，是一個過程，也是一個事實，我實在無法想象9·21地震發生在解嚴之前會是如何?但對從頭到尾走過9·21重建的我來看，災后重建過程，講“民主”確實是得付出代價的。從“戒嚴”的角度來看，這個代價是一種“浪費”，但從“民主”的角度來看，這個代價會是一種學習。因此，我相信大陸政府處理四川震后重建的速度會比臺灣、比日本來得快，且來得有效率，但我還是會珍惜學習的過程，并建議在重建過程中融入討論的機制。因為這不僅是社會教育的一部分也是增強小區意識。改善鄰里關系的契機。

相對于日本在阪神大地震后面對災難的積極態度，臺灣社會還是會感到“汗顏”。因此，在9·21基金會即將謝幕之余，我開始參考日本發展出來的一整套災害對策關系法律，整理臺灣9·21的經驗與政策演變，嘗試將它們法制化，為下一個災難做好準備。

(作者為臺灣“9·21震災重建基金會”執行長，“全國民間災后重建聯盟”副執行長，臺灣大學教授。本文由趙靈敏采訪整理。)

沒什么意見。

于是便有了上面所說的一紙協議。協議的核心內容是所謂的“三不變兩變”。明基集團必須保證港口醫院的國有資產性質不變，非營利的二級醫院性質不變，所有職工仍隸屬港口集團的勞動關系不變；而港口集團一不再追加投資，二不再每年提供500多萬元的補貼。在這個基礎上，明基還要保證醫院員工的工資按照港口集團的平均水平每年實現增長，這個托管合作合同期限是20年。

明基接手港口醫院之后，在一年多的時間里。投入了5000萬元的資金對其進行改造。并專門從臺灣地區邀請醫院管理專家來醫院管理，2008年4月港口醫院獲準增名為明基港口醫院，門診人數也開始有大幅度的上升。明基港口醫院管理中心主任李智峰在接受記者采訪時表示，盡管還比較艱難，但從3月份的經營業績來看，醫院的運營基本上已經接近收支平衡。

不過，由于是進入醫保并比照公立醫院的低標準收費，港口醫院每月動輒仍需要投入幾十萬的資金來維持運行。

改變管理方式，難!

作為南京第二家被明基托管的醫院。江北醫院的情況比港口醫院更要復雜一些。

2006年7月，江北醫院正式被明基集剛托管，后者投資350萬進行了硬件改造，甚至“奢侈”地為樓層不高的醫院新修了一座電梯。然而，在這家醫院工作了十多年的現任院長許燕，眼下卻為另外的一些事情煩惱著。

按照明基對下屬醫院的整體管理要求，改變最大的，一是將醫院藥品的采購權統一到總部，二是實施了“按病人數目計酬”的考核制度，這兩個方面已經完全改變了江北醫院之前的生存邏輯。

1992年前，江北醫院只是南京港務局第二港務公司的一家門診部，1992年港務局投資100多萬將其擴建為一家社區醫院，在那個還未脫離計劃經濟色彩的時代，這家醫院擔負著浦口地區1000多名港務局職工及其家屬的醫療服務。

“那時候醫院的病房都有空調，有的職工甚至一年四季都住在病房里，反正是公費報銷。”許燕說，2003年國企醫院“上并下轉”之前，港務局每年要為江北醫院補貼50萬元的資金。

從2003年開始，江北醫院開始實施模擬改制，即在產權性質和職工身份不變的情況下，將醫院“承包”給個人經營，為將來的股份制改革打基礎，許燕也在停薪留職人商海5年后被南京港領導召回出任醫院管委會主任。

依靠著條件優越還能有所盈利的病房業務，江北醫院在許燕承包的頭一年成功地實現了自負盈虧，職工的收入也有所增長。不過好景不長，2004年1月港務局職工全面改公費醫療為醫療保險，“報銷有了底線，長期住病房也就變得不那么劃算了，江北醫院的病房業務最終在激烈的競爭中垮掉了”。

2005年，許燕調整了江北醫院的定位，將“最末端的基層醫療”作為醫院生存的根本，并準備多開幾個社區醫療服務點來擴充自己的“勢力范圍”。按照她的話來說，“沒有資金投入和技術支持，醫院維持生存還是可以的”。

就是這樣一家在激烈的競爭中勉強生存的小醫院，把以前按照“創收收入”來進行物質考核的體系變成“收入不變。服務至上”的理念考核后，很多職工開始不太理解起來，以至于許燕不得不忙于平衡每個人的工作量以適應收入分配的結構。

“比如為了縮小護士之間工作量的差距，我們就設置很少人手讓她們身兼多職，而醫生的工作量我們用輪休的方式來調整。”許燕說，明基方面的要求是“一個主治醫生負責一個病人到底”，照此標準患者有時連續幾天來醫院，碰不到給自己看病的醫生，肯定會有抱怨。

事實上，一直以來臺灣醫療產業也是競爭激烈，尤其在實施全面健保制度后，中小型醫院生存困難，許多醫院經營不善而被其他醫院接管。在競爭中壯大起來的臺灣醫院，普遍重視品質和管理，“以病患為中心”被落實在細微之處，以上說的“主診醫師責任制”只是其中之一。

不過許燕覺得，這條要求對于當地普遍生活質量并不高的患者來說，“顯得有些奢侈了”。