災后重建的福利開發模式

曹建海

受災地區災后房屋建造資金可以由社會各界捐助的救災款、中央財政撥款等支付。社會各界捐助的救災款可以作為啟動資金，而且這本應該就是數量龐大的救災款的用武之地。建成的房屋最終應該以福利房或者廉租房的方式，通過民政保障部門和建設部門的合作，向受災群眾分配。

5月12日汶川大地震，給受災地區人民的生命財產造成了巨大的損失。隨著救災工作的逐步進展，如何開展災后重建、解決受災群眾日后的住房需要等問題已被提上日程。在災區重建中，是繼續沿襲傳統的城市房地產開發模式，還是實行福利救助式的政府管理開發模式，是值得深入思考并迅速付諸行動的一個重大問題。

建筑問題的暴露

初步統計，汶川大地震摧毀了至少21萬所建筑物，包括6900間中小學校舍。由于大地震發生于學生上課之際，震中地區除了劉漢集團援建的5所希望小學，絕大部分學校校舍坍塌至不留一房一墻，大量師生慘遭掩埋失去生命。由此，長期為各界詬病的建筑工程質量問題，終于成為全社會關注的焦點。對于校舍如此不堪一擊，對于可能存在的工程建設偷工減料和豆腐渣工程，官方承諾會對相關責任人進行追究。

其實，中國建筑物質量的低劣，早已成為普遍的問題。這既有房地產開發商、建筑商、監理商追求利潤最大化的內在原因，更有地方政府監管缺失的問題。在當代中國，民用建筑特別是住宅的壽命非常之短，例如在北京市，政府拆遷的最新重點已是80年代甚至90年代初的建筑物。根據建設部統計，中國各類建筑物以每年5億多平方米的規模劇增，而其中大量建筑物的實際壽命僅僅30年，遠低于《民用建筑設計通則》的規定年限。由于規劃短視、設計缺陷、偷工減料的綜合因素作用，中國建筑的平均壽命“50年罕見、30年普遍”，不及國標規定最低使用年限的60％。從這個角度看，所謂城市化建設“日新月異”，實際隱含著“金玉其外，敗絮其中”、劣質工程成規模制造的實質。

建筑質量的日益低劣化，是有其深刻的中國特色背景的。從建筑業看，無論是工民建、市政，還是高速路橋、鐵路，水利的設計。施工、監理，都通過層層承包，向私人承包制發展且越演越烈。這種趨勢促進了建筑企業的日益空心化，即皮包公司化，而且越大的公司，皮包公司的特征就越明顯；從房地產開發看，幾乎完全壟斷了商業和住房開發活動的、90％為私人企業的房地產開發企業，在其開發企業建造項目的過程中，為了追求利潤最大化，熱衷于使建筑成本“能小則小、不能小也要小”的運作方式，造成了建筑質量的太幅度下降；在建設規劃管理領域，一些地方政府領導在城市建設上不講究質量、效果，只追求速度、表面形象，追求任期內的政績，城市建設中流行邊規劃、邊設計、邊施工的“三邊工程”，草率上馬，不少工程成為垃圾建筑。

更深層面上，鼓舞中國房屋建筑等產業持續增長的城市化，其實質是包含大量失地農民和人口失業的虛假繁榮和貧困的城市化。盡管統計上的城市人口和實際的土地、房屋建設面積都在持續增加，但房地產行業已逐漸成為既得利益集團從城市原有居民和新進入的居民中轉移財富的游戲。

城市規劃破壞者

在中國，房地產開發企業是城市規劃的習慣破壞者。在最初的設想中，房地產開發企業的目標是統一規劃、統一開發，但中國的現實是，透過關系獲得土地，修改規劃以便更大限度地獲得土地增值，一段時間內，幾乎成了房地產開發企業的一種常態。在這種體制下，城市規劃就成了地方政府和房地產開發商任意涂改的試驗場——一旦是房地產開發商看上的土地，一些地方政府就設法修改規劃，然后不顧由此可能給居民帶來的損失，并動用各種力量強制拆除居民房屋，最后建成讓房地產企業實現最大化獲利能力的物業形態。2005年，洛桑國家管理學院在其編制的國際競爭力報告中，將中國城市規劃水平排在61個樣本國家的最后一名。

具有中國特色的城市建設“市場經濟”的一個重要特征，就是在住房的最終消費者城市居民和建筑企業之間，特別設計一種以盈利為目標的壟斷經營環節，并以此作為“市場經濟”的標桿強制推廣。中國現行法律規定商業房地產和住宅開發，主要采取房地產企業開發經營即“代建”模式。這實際上否定了城市居民直接參與建筑市場的權利。同時，由于政府對工程質量缺乏有效盼監管手段，對利潤最大化的追求，也推動房地產開發商進行低劣工程質量的房屋開發。

依據我國憲法，城市土地和集體土地都屬于公有制土地。政府本應通過劃撥手段安排土地給土地所有者——城鄉居民滿足居住需求而使用。由于理論認識上的一些誤區，由政府出面。開發商主要經營的所謂“土地市場化”，實際上是變相把公民擁有的土地，高價再賣給公民，而政府機構、行政官員和房地產開發商，則往往借此謀取單位和個人的經濟利益。為了維護開發商等既得利益集團的利益，政府限制各種自然的、可能成為房地產開發商競爭對手的房屋建設形態，包括居民自建房、臺作建房、集資建房、單位建房、建筑企業開發房屋等途徑，全力扶植房地產開發這一所謂的國民經濟支柱產業，促成房地產開發業這一超級創富模式，而且往往在開發商背后，都有作為利益共同體的一個官員或官員集團鼎力支持。

中國各類建筑物以每年5億多平方米的規模劇增，而其中大量建筑物的實際壽命僅僅30年，遠低于《民用建筑設計通則》的規定年限。由于規劃短視、設計缺陷。偷工減料的綜合因素作用，中國建筑的平均壽命“50年罕見，30年普遍”，不及國標規定最低使用年限的60％。

災后重建模式

這次地震災害暴露出，容積率很高的鋼筋水泥的商品房屋，不僅不能成為保護群眾免受地震的屏障，反而成為摧毀人民生命安壘的一種“武器”。高容積率和高密度，也許并不是這次汶川地震致人大量傷亡的關鍵要索，但是，當這兩個因素和普遍的工程質量隱患結合起來、就構成了致命的武器。

汶川地震的另一個災難是。居民購買的主要由“地價”構成的商品房。在房屋結構摧毀的條件下，幾乎全部喪失了?？紤]到當前中國城鎮商品房屋的價格普遍超過建造成本的數倍，由此，房屋摧毀帶給受災群眾的經濟損失，要遠遠高于重建的成本。

那么受災群眾的住房建設，是否應當由捐資和公共財政出資解決，如果政府財力有限，是否可選擇政府組織房屋建設的模式?至少，政府可以為受災群眾的住房建設無償劃撥土地，做統一的土地安排，并規定容積率；然后通過招標方式征集選擇建筑材料供應商和房屋建筑商。這些企業是允許有適度利潤的，但房屋建設及材料購買方面的稅費應全免除。按照這種建設模式，在建筑材料價格高漲的條件下，具備較強抗震性能、質量特別好的房屋每平方米的建造成本，依然不會有多少。房屋建造資金則可以由社會各界捐助的救災款、中央財政撥款等支付，社會各界捐助的救災款可以作為啟動資金，而且這本來應該就是數量龐大的救災款的用武之地。建成的房屋最終應以福利房或者廉租房的方式，通過民政保障部門和建設部門的合作，向受災群眾分配。

對于地震暴露出來的房屋質量問題，政府應該給予高度重視，應該適時舉行一次全國建筑質量普查，尤其是對于人員密度較高的學校、醫院、住宅、宿舍樓等進行嚴格檢查，如果存在安全隱患，房屋開發單位需要出資進行加固、改造，而存在嚴重質量同題的建筑甚至應予以拆除重建，并追究開發單位和建筑企業的責任。