智利養老金新政的啟示

郭存海

中國下一步的社會保障改革，也應當以公民資格為基礎，特別是將農民和農民工納入社會保障體系，確保人人享有社會保障權益，而不能再人為地進行城鄉或職業的制度分割。

近年來，素有“南美的直腸子”之稱的智利頗受世界輿論的關注。這不僅因為它是拉美新自由主義重災區的唯一“幸存者”，更重要的是，它在社保領域倡議并實踐的“智利模式”成為亞非拉和中東歐28個發展中國家爭相效仿的對象，被國際社會奉為養老金改革的范本。

不過“智利模式”并非完美無瑕，覆蓋面低是其常為人詬病之處。最近智利政府為這一漏洞打了一個堅實的“補丁”。2008年3月11日,巴切萊特總統在自己就職兩周年之際正式簽署了一項名為“團結養老金”的改革法案。這項新法案的核心，是將國家財政支持的公共養老金覆蓋至私營養老金“無力惠顧”的邊緣群體,比如自謀職業者、老無所依的農民、婦女和街頭商販等貧困人口。

這是巴切萊特執政以來在社會領域實施的一項重大變革，同時也是自1981年皮諾切特將軍推行養老金私有化改革以來對養老金制度動的最大的一次“手術”。這項影響深遠的改革填補了“智利模式”的重大缺陷，實現了與私人養老金模式的完全對接，使全體智利公民皆“老有所養，老有所依”。

這項每年財政投入高達20億美元的新方案將從今年7月份開始實施，屆時低收入群體每人每月將領到125美元的養老金，明年1月將增至158美元，這一數字遠遠高于每月95美元的城市貧困線標準。智利政府如此不惜血本，雖有保障“智利模式”可持續性的需要，但從根本上來說還是寄希望于養老保障的再分配功能來縮小貧富差距。

和其他拉美國家一樣，智利的貧富差距也非常嚴重，2005年的基尼系數為0.57，僅略好于情況最嚴重的巴西，社會貧困人口多集中在非正規就業部門和靈活就業群體。但在目前的養老制度下，這些最需要社會保護的群體卻被排斥在現有制度之外，因為低收入群體由于繳費能力有限而無力參與私人養老金計劃。結果，養老保障的不平等進一步拉大了收入分配差距。

縱觀智利的養老金改革可以發現，市場可以解決效率問題，但無法解決公平。智利通過市場化改革將個人責任、國家監管和市場機制充分結合起來，消除了傳統制度中效率低下和財政不可持續性的弊端。截至2007年底，智利養老基金年均收益達10%，累積總額1114億美元，占國內生產總值的70%。但覆蓋面的狹小使受益群體僅波及高收入群體，反而進一步拉大了社會差距。智利的養老金新政就是要解決這種悖論，同時它也從另一個方面說明“市場解決效率，政府解決公平”。

而中國當前存在的養老赤字嚴重、養老資金頻遭挪用等現象也預示著，社保領域的市場化改革勢在必行。筆者認為，在深化改革中，政府應當注重加大對弱勢群體的保護，這不僅因為他們最脆弱，沒有多少話語權，更是因為陷入絕望的群體對社會的反沖力是巨大的，社會穩定系統最有可能先從這個部分失靈，拉美國家的前車之鑒已經證明了這一點，智利政府亡羊補牢，努力使全體國民普享經濟增長和社會進步成果，猶未為晚。

此外，智利養老金新政還給我們帶來這樣一個啟示，即養老金權益是國家必須保障的一項公民權利，它以公民資格為基礎，而不以繳費為前提。凡屬一國之公民，皆應且有權享有社會安全網的保護。中國下一步的社會保障改革，也應當以公民資格為基礎，特別是將農民和農民工納入社會保障體系，確保人人享有社會保障權益，而不能再人為地進行城鄉或職業的制度分割。正如曾有人所言，即使低水平，也要廣覆蓋，因為這是最起碼的權利原則和社會正義的需要。更何況，這也是縮小我國日益擴大的貧富差距的一個有效手段。

智利新的養老金改革實踐昭示我們，市場是解決效率的有效手段，但保障社會公平和正義，彌補市場失靈的缺陷是政府的責任和義務。我國在進一步推進社會保障改革方面應當多多借鑒和反思智利的實踐。

（作者為中國社會科學院拉美所助理研究員摘自《人民論壇》2008年第8期）