追問公積金

衣　薇

上海一向是先行者，這次或許又將首度嘗試擴大公積金租房。

去年大學畢業的李想，最近比較郁悶。

她進入一家事業單位工作，月薪4000元左右，單位除了幫繳住房公積金，還有補充住房公積金。每個月，自己的公積金賬戶里就多出800多元。同學們羨慕李想單位的福利，但她卻不以為然。

李想在上海的虹口區租了一套兩居室，每個月房租1600元，占了月收入的四成，日常開支一下子捉襟見肘。提到買房，李想更是郁悶。“5年內我肯定是買不起房子的，5年之后，誰知道房價漲到什么樣子了。”

她和男友都出身農村，雙方家庭都拿不出首付的幾十萬，未來的婚房完全需要靠自己打拼，顯得遙遙無期，公積金的福利自然成了雞肋。李想反倒羨慕起那些在企業工作的同學：“他們沒有補充公積金，但每個月都有幾百元的房貼。我們剛畢業都在外面租房，公積金不知道什么時候能用上，房貼倒更實在。”

巨額沉淀

李想的公積金，沉睡在賬戶上。

2008年3月17日，建設部副部長齊驥就住房保障情況接受記者采訪時稱，到目前為止，全國住房公積金賬面上有4000多億元。扣除風險準備金和管理費以外，賬面上沉淀了2000多億元。

為何在越來越多人面對高昂房價望洋興嘆的同時，住房公積金這一意在提高職工購房支付能力的社會互助基金，會出現如此巨量的“沉睡”資金？

回到數據中，或許可以一窺端倪。到2007年末，有7187．97萬人繳存了公積金。迄今為止，累計為830．04萬戶職工家庭發放了公積金貸款，即使假設這800多萬戶全部為雙職工家庭，也只有近23％的繳存人享受了公積金貸款。繳多貸少，無怪乎每年都會有2000億左右的資金沉淀。這意味著7000多萬繳存職工，平均每個人的賬戶上都有差不多2800元的閑置資金在銀行睡大覺。

公積金不能跨區域轉移，造成地區之間貸款率不平衡，某些房地產市場發達地區貸款率超過了90％，而一些欠發達地區則產生了大量沉淀。這是建設部副部長齊驥給出的解釋。

如果說地區間的不平衡是造成巨額沉淀的宏觀因素之一，落實到具體的繳存人群中，另一種不平衡又凸顯出來。

“用公積金買房的一般算不上高收入者，高收入者不一定在乎公積金的利率優惠。”復旦大學房地產研究中心主任尹伯成對《新民周刊》說，“至于低收入者，他們根本買不起房子，交上去的公積金只好一直放到退休了。”公積金最能吸引的往往是中等收入的繳存者。這些付得起首付、卻又必須依仗政策性金融補貼的買房一族，是否能順利使用公積金？

“在北京，前一段時間許多開發商不接受公積金貸款。”中國社會科學院經濟研究所研究員汪利娜告訴《新民周刊》。辦理手續繁瑣，開放商亟待回款保持資金鏈順暢，都是讓公積金備受冷落的原因，巨額沉淀背后還折射出復雜的利益關系。作為行政單位，各地的公積金管理中心沒有經營金融活動的權限，必須把公積金的存貸業務委托給商業銀行。“商業銀行不會考慮政策性金融的意圖，公積金沉淀就是在增加它的流動性，當然是越多越好，”汪利娜說，“另一方面，銀行為避免公積金的低息貸款影響它自己的貸款，往往會和開發商有約定，推銷的是商業銀行的貸款。”

面對扶搖直上的房價，老百姓大多囊中羞澀，白白放在銀行中的2000億元沉淀資金顯得甚為可惜。“住房公積金使用渠道太少。”全國政協委員、民革廈門市委主委莊威在兩會上指出，公積金使用更多地惠及了中高收入群體，無力購房的低收入群體不能享受政策實惠，因此應該廣開渠道，提高公積金的使用率。

“簡單評價沉淀資金多還是少，沉淀是好是壞，沒有太多價值，”民革上海市委副主委李世耀對《新民周刊》說，“重要的是沉淀資金應該如何保值增值，如何更好地發揮效用。”

留住年輕人

李世耀把李想這樣的外地來滬的年輕人稱作“低資產者”。“家不在上海，所以基本上沒有房子。他們不能算低收入，但是剛剛踏上工作崗位，買房對他們來說不太現實。”李世耀認為，在房價飆升的當下，如何幫助這群“低資產者”在上海安居，直接決定了他們能否在此樂業，“這關系到上海引進人才、建設真正的移民城市的大局”。

2007年，民革上海市委遞交了一份關于維修基金的提案。在調研過程中，有關公積金的一些感想與建議漸漸浮出水面。在當年的民革全國參政議政工作會議交流中，李世耀提出的關于健全公積金管理使用機制的想法反響熱烈。10月，民革中央聯合建設部官員與專家學者，開始了專門的調研。

在2008年1月的上海市政協會議上，民革上海市委提出《關于完善本市住房公積金制度管理和使用的若干建議》（以下簡稱《若干建議》）的提案，建議擴大公積金覆蓋面，提高繳存比例和繳存上限，加強職工公積金權益的維護，在公積金管理委員會中配備一定數量的民主黨派人士以加強監管，并將公積金管理中心的性質定位為政策性金融機構。而擴大公積金提取范圍、允許將其用于更廣泛繳存人群尤其是年輕人的租房消費的提議，最受媒體和公眾關注。這條建議一旦實行，不但低收入者，像李想這樣暫時的“低資產者”也將得到實惠。

兩個月后的全國政協會議上，民革中央提交了《關于修改和完善〈住房公積金管理條例〉的建議》（以下簡稱《建議》），提出為“支付房租并且能提供完稅發票的”繳存人提供公積金支付房租或物業費的服務。

使用公積金支付房租，在現行的管理規定中并非禁區。在《上海市住房公積金管理若干規定》中，“房租超出家庭工資收入的規定比例的；職工享受城市居民最低生活保障，或者連續失業兩年以上且家庭生活嚴重困難，或者因本人、配偶及其直系親屬因重病、大病造成家庭生活嚴重困難的”，可以申請提取公積金支付房租和物業費。公積金支付房租的綠燈只向生活困難的繳存職工開放。“除此之外，也應該對非困難戶的繳存職工開放公積金租房。”李世耀說。

《若干建議》中體現了民革上海市委對于年輕人的“偏好”。除了針對買不起房的年輕人開放公積金租房外，《若干建議》也提出適當上浮年輕人的貸款額度。雖然并未對“年輕人”做出清晰界定，卻也可見民革上海市委的苦心。“要把人才留下來，首先要讓他們在上海找到家的感覺。”

為“夾心人”付房租？

上海是全國最早推行住房公積金制度的地方，管理辦法和運營機制相對完善。根據上海住房公積金網提供的數據，截至2007年12月，上海住房公積金累計歸集1513億元，約占全國的近10％；提取839億元，發放貸款1265．48億元，均超過了全國相應款項的1／8。在上海市公積金管理中心總經濟師崔國盛看來，上海走在全國前列，歸功于制度功能的創新。

“1991年，公積金制度最早在上海推出，當時是為了解決住房建設資金的不足。”崔國盛如數家珍，“1992年我們就推出了全國第一例針對私人購房的公積金貸款。后來的組合貸款，也是我們第一個提出來的。”2005年底，又首次把自由職業者和個體工商戶納入可參加公積金制度的范圍，又允許符合標準的困難家庭提取公積金繳納房租。上海一向是先行者，這次或許又將首度嘗試擴大公積金租房。

“擴大公積金租房，在規章制度上應該說沒有障礙。”崔國盛向《新民周刊》表示已經與民革上海市委進行了交流溝通，“事實上從去年年初開始，我們已經開始試點，考慮先從兩類‘夾心人入手。”

“夾心人”即那些既不符合經適房和廉租房的申請標準、又暫時無力購買商品房的人。崔國盛所說的兩類“夾心人”，指的是享受廉租房的繳存人，在超出廉租房應有面積之外的那部分租金里，用本人的公積金賬戶余額來支付；以及在某條收入線以下、處于住房保障范圍內的繳存人，租賃房屋時也可以從本人的公積金中提取房租。而所有不能通過市場來滿足自己房屋消費的繳存人，都會被納入其中。“當然”，他反復強調，“必須保證的前提是，這些租賃行為必須是健康規范、在一定消費水平之內的。”

道德風險是公積金貸款中最常見的風險之一。偽造合同或其他文件騙提公積金的新聞屢見于報端，而房屋租賃市場上，交易行為比購房簡單得多，也更難監控。如何界定租賃行為健康正確，崔國盛并未詳細說明，而承租對象的確定，他表示應該由房地部門來操作。李世耀也表示，什么樣的人可以用公積金租房，具體的衡量標準還是留待政府部門制定。這或許是推廣公積金租房過程中最關鍵也是最難解決的兩個問題，但現在看來，無論是提出提案的民革上海市委，還是負責將提案付諸實踐的上海市公積金管理中心，都還未找到明確的答案。

在道德風險之外，專家們也提出了公積金租房推廣后可能存在的隱憂。汪利娜提醒人們不要忘記本世紀初上海出現的公積金短缺：“對公積金伸手的人太多了，個人要拿它買房租房，政府要拿它建廉租房，如果沒有一個長期的穩定的積累，開放多種使用渠道后，公積金很可能迅速枯竭。”

而尹伯成認為公積金沉淀并沒有看起來那么多，通貨膨脹讓2000億元縮了水：“實際上我覺得現在公積金在貶值，因為物價漲得比較快。”他建議決策者最好能再等上個幾年，等到公積金制度進一步完善，如果沉淀繼續擴大，再推廣公積金租房不遲。

“這是一個復雜的過程，需要跟許多部門協調合作。”崔國盛對《新民周刊》說。但這個“復雜的過程”只是上海公積金管理中心正在進行的諸多嘗試中的一項。崔國盛透露，目前中心還在試點針對住房面積在50平方米左右的生活困難老人的以房自主養老，以市價收購老人的產權房，再以低于市價的租金回租給他們。既滿足老人不離開原已習慣的環境，又為廉租房儲備了房源。

爭議增值歸屬

從中央到地方的兩會，公積金總是熱點話題。除了民革中央的《建議》，來自新疆維吾爾自治區的全國人大代表瑪依努爾?尼亞孜建議，允許重病患者使用公積金看病。江蘇省的政協會議上，民革江蘇省委和九三學社江蘇省委分別提交了關于公積金使用和監管的提案，同樣提出了允許使用公積金看病的建議。

這讓人想到新加坡的中央公積金制度。作為當年上海推行公積金制度的模板，新加坡中央公積金制度成立于1955年，采用強制儲蓄融資的方式，最初只是養老保險，1968年開始了公積金購房計劃，以后又逐年增加了保健儲蓄、自行投資、最低存款、家屬保障等等各種計劃，幾乎包攬了居民所有的社會保障、醫療保障和住房保障各個方面的事務。但由于新加坡人口少、利率穩定，又未累計大量退休人員，同樣的的體制，未必能照搬到中國。

“新加坡的公積金是以個人積累為前提的，你的錢只能自己用。你的錢夠了，去付房租，炒股票，醫療養老都沒問題，”汪利娜說，“但我們不同，我們是大家‘伙著用的，你能隨便動這筆錢嗎？”

汪利娜從去年開始對《住房公積金管理條例》進行調研，走訪了四大直轄市和東部沿海諸省。2008年1月，她和社科院調研小組的同事們開始撰寫報告，這份報告將上交國務院，成為住房公積金制度改革的重要參考。在調研過程中，汪利娜發現了公積金制度的兩大致命缺陷，需要從制度層面上進行改革。

“一是公積金管理中心的定位不明確，二是公積金增值收益的歸屬不明確。”汪利娜說。在她看來，公積金管理中心作為事業單位，缺乏專業人才，不能經營金融活動，喪失了在中國金融市場大繁榮的環境下、從更多渠道獲得資金支持、以保障政策性金融的機會。同時，監管公積金中心的機構不止一家，多頭監管反倒無人監管，致使一些地方中心頻頻爆出貪污大案。提到增值收益歸屬問題時，汪利娜把矛頭指向了公積金增值收益投資廉租房建設的規定。

在解讀目前的《廉租住房保障資金管理辦法》時，財政部官員表示，截至2006年，各地賬上住房公積金增值收益約有80億元，這部分資金將全部用于廉租住房保障。由財政部出面表態公積金孳息流向，其增值收益儼然被視為財政收入的一部分。

而上海計劃動用公積金增值收益20億元收儲廉租房房源，到2007年底，已經完成計劃收購額的一半。

“從本質上講，廉租房是政府的公共品供給，政府是責任主體，它就應該是出資主體。但現在在很多城市，政府不拿錢，反倒把費用轉到公積金上來了。可公積金是私人的儲蓄啊，即使有了增值收益，也是私人財產的孳息，而不是政府的公共財政資金。”汪利娜批評政府在公積金問題上“公私不分”。

在民革上海市委《若干建議》中也指出：“住房公積金是所有參加公積金的職工‘共同基金，不是政府財政資金，政府不能隨便挪用。住房公積金的所有權必須且僅屬于參與者，包括其增值收益在內的所有資金，應合理計入每一個參加者的個人賬戶。”

崔國盛認為社會各界的說法從不同角度去理解，這也是對公積金制度的愛護。住房公積金制度是我國住房制度中的一項重要內容，是一項有益的改革措施。“公積金的歸集和使用，以及將增值收益余額用于廉租房建設，本身都是一種制度安排。”他認為，職工繳存的公積金首先是工資的一部分，然后單位再配合繳納同樣的比例——這一部分資金，只有到了賬戶上才屬于職工個人。“正是有了制度安排，你才得到單位配繳的這一筆，國家是做了貢獻的。”而低于商業銀行的貸款利率，繳存人不承擔公積金貸款風險，也都是制度安排。“從這種意義上說，這筆資金的屬性不能說完全是個人的，也不屬于公積金管理機構，按照制度安排，它應該是整個公積金群體的。”崔國盛告訴《新民周刊》，“在上海，用公積金增值收益購買的廉租房，它的產權必須屬于公積金。”而在其他所有地方中心，公積金增值收益都屬于非稅收類的財政性收入，劃歸國庫。

汪利娜也提到了“制度安排”，她認為這是改革公積金體制的一個重要環節。“我們希望能把公積金定位成政策性住房金融，有一個長期的發展規劃，而不是掛靠政府的事業單位。”如果在房產業欠發達的地區，老百姓不需要什么政策扶持，那么就可以開辟個人住房儲蓄賬戶，不用通過公積金管理中心，讓繳存人自己管自己的錢。

“我希望能從地方先開始改革，面臨的阻力會小很多。”汪利娜說。

“政府很重視我們的提案。”李世耀說，“我相信，在政府一段時間的研究之后，可以期待解決方案出臺。”

聽說公積金將有可能用來租房，李想很高興。“死錢活了，感覺這才是實實在在屬于自己的錢。”