養(yǎng)老保險統(tǒng)籌之道

歐陽覓劍　游克湘

提高養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次既有必要性也有可能性，我們應(yīng)當(dāng)而且能夠以全國統(tǒng)籌作為目標(biāo)。

據(jù)報道，截至2007年底，我國共有13個省市區(qū)名義上實行養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌，10個左右的省區(qū)以地市級統(tǒng)籌為主，其余的省區(qū)仍然以縣級統(tǒng)籌為主。可見，中國養(yǎng)老保險的統(tǒng)籌層次很低，養(yǎng)老保險被分割為2000多個統(tǒng)籌區(qū)。

所謂統(tǒng)籌，就是在一定的范圍內(nèi)，統(tǒng)一籌劃養(yǎng)老保險基金的征繳、管理和使用。每個統(tǒng)籌區(qū)各自負責(zé)本區(qū)域養(yǎng)老保險基金的平衡，結(jié)余主要歸本統(tǒng)籌區(qū)支配和使用，缺口一般都需要本級政府和本級財政填補。

如果參保人員要在不同統(tǒng)籌區(qū)之間轉(zhuǎn)移養(yǎng)老保險關(guān)系，就有可能影響到這兩個統(tǒng)籌區(qū)養(yǎng)老保險基金的征繳和使用，因此，大多數(shù)統(tǒng)籌區(qū)都不支持養(yǎng)老保險關(guān)系的“無障礙”轉(zhuǎn)移，而是要附加一些條件，減少可能的損失，例如，要求參保人員在轉(zhuǎn)入地累積繳納5～10年保費，才能在退休之后享受轉(zhuǎn)入地的養(yǎng)老待遇。

對于流動比較頻繁的勞動者——特別是農(nóng)民工一來說，這樣的條件很難滿足，因此，很多人寧可退保。這些人現(xiàn)在都還比較年輕，隨著他們年齡增長，因為養(yǎng)老保險關(guān)系不能順利轉(zhuǎn)移而造成的保障不足就會成為日益突出的問題。在經(jīng)濟較為發(fā)達、勞動力流動較為頻繁的發(fā)達地區(qū)，除三個直轄市和福建省實行省級統(tǒng)籌之外，其余都以縣級統(tǒng)籌為主。這種狀況使得問題變得更為普遍和重要。

如何實現(xiàn)養(yǎng)老保險關(guān)系在不同統(tǒng)籌區(qū)之間的順利轉(zhuǎn)移?很多地區(qū)采取措施減少養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)中的障礙。還有專家建議，在不改變統(tǒng)籌層次的前提下，通過改進保費征繳和待遇發(fā)放的方式，使養(yǎng)老保險關(guān)系能夠順利轉(zhuǎn)移。但這些方法都不能真正解決問題。

社會統(tǒng)籌不能削弱

我國目前的養(yǎng)老保險模式是社會統(tǒng)籌與個人賬戶結(jié)合，社會統(tǒng)籌部分實行現(xiàn)收現(xiàn)付制，個人賬戶部分實行基金積累制。參保人員和企業(yè)為社會統(tǒng)籌部分繳納的保費，并不用于為個人進行積累，而是主要用于為已經(jīng)退休的老年人發(fā)放養(yǎng)老金；同樣，參保人員退休之后所領(lǐng)取的社會統(tǒng)籌部分的養(yǎng)老金，不是來源于自己以前繳納的保費，而是來源于在職年輕人所繳納的保費。

也就是說，個人賬戶部分的資金屬于參保人員個人所有，而社會統(tǒng)籌部分的資金屬于統(tǒng)籌區(qū)的所有參保人員。因此，在養(yǎng)老保險關(guān)系跨統(tǒng)籌區(qū)轉(zhuǎn)移時，個人賬戶部分的資金可以順利轉(zhuǎn)移或者一次性取出，而社會統(tǒng)籌部分則不能轉(zhuǎn)移。

于是有人提出，取消現(xiàn)收現(xiàn)付制的社會統(tǒng)籌部分，特別是對于流動非常頻繁的農(nóng)民工，可以將其所有的養(yǎng)老保險權(quán)益全部體現(xiàn)在個人賬戶上，那他們隨時可以將自己的這部分權(quán)益取出或轉(zhuǎn)移。的確，如果取消養(yǎng)老保險的社會統(tǒng)籌，養(yǎng)老保險關(guān)系的跨統(tǒng)籌區(qū)順利轉(zhuǎn)移立即就可以實現(xiàn)，但是，這不會是解決問題的好辦法，因為這會降低社會保障的可靠性。

現(xiàn)收現(xiàn)付制的優(yōu)點在于，將退休人員的養(yǎng)老金待遇與當(dāng)前的平均工資掛鉤，經(jīng)常進行調(diào)整，使之能夠適應(yīng)當(dāng)前的生活所需，為退休人員提供有力的保障。而基金積累制的養(yǎng)老保險，則因未來通貨膨脹、投資收益等風(fēng)險，不如現(xiàn)收現(xiàn)付制那樣穩(wěn)定。而穩(wěn)定是社會保障的主要目的之一，因此，在一個完善的養(yǎng)老保險體系里，不能沒有現(xiàn)收現(xiàn)付制的社會統(tǒng)籌部分。

個人賬戶部分體現(xiàn)差異，社會統(tǒng)籌部分體現(xiàn)平均；社會統(tǒng)籌部分針對現(xiàn)實需要，個人賬戶部分針對歷史積累。只有這兩部分結(jié)合起來，養(yǎng)老保險才能完整。在發(fā)達市場經(jīng)濟國家，體現(xiàn)歷史積累和差異的那部分養(yǎng)老保險一般不是由政府部門負責(zé)，而是以企業(yè)年金等形式由非政府機構(gòu)管理。但無論在歐洲還是在美國，現(xiàn)收現(xiàn)付制的統(tǒng)籌部分都是養(yǎng)老保險的重要組成部分，是政府必須承擔(dān)的責(zé)任。布什在他的第二個任期開始之時，就試圖對美國的養(yǎng)老制度進行一些改革，讓美國人將一部分原本繳納給社會保障信托基金的錢，轉(zhuǎn)移到個人賬戶中，也就是說，減少政府負責(zé)的社會統(tǒng)籌部分在養(yǎng)老保險中的比例，但到他將要離任，這項改革也沒能實現(xiàn)。

歐美的經(jīng)驗告訴我們，基金積累制的個人賬戶部分可以更為靈活，但現(xiàn)收現(xiàn)付制的社會統(tǒng)籌部分卻不能輕易削弱，更不能取消。將農(nóng)民工的養(yǎng)老保險權(quán)益完全體現(xiàn)在個人賬戶上，是一種區(qū)別對待，會使農(nóng)民工的社會保障變得不完全，不但不是一種改善，而且可能是退步，這不能作為普遍的政策。

東部地區(qū)的代價

那么，能不能使社會統(tǒng)籌部分像個人賬戶部分那樣可以進行累積和計算呢?有人提出了社會統(tǒng)籌部分的“分段計算”模式。例如，參保人員在A統(tǒng)籌區(qū)繳費8年，在B統(tǒng)籌區(qū)繳費15年……在D統(tǒng)籌區(qū)繳費3年，那么，當(dāng)他在D退休之后，A應(yīng)該按照8年的標(biāo)準(zhǔn)發(fā)給他基礎(chǔ)養(yǎng)老金……D應(yīng)該按照3年的標(biāo)準(zhǔn)發(fā)給他基礎(chǔ)養(yǎng)老金，各統(tǒng)籌區(qū)都將養(yǎng)老金匯到他退休后的居住地。

這是歐盟應(yīng)對勞動者在不同國家之間流動所采取的養(yǎng)老保險模式。如果勞動者的流動不夠普遍和頻繁，這種模式應(yīng)該是足夠應(yīng)付的。但如果是幾百萬、幾千萬，甚至上億人的流動，這種模式是否還能正常運行呢?

以深圳為例，2007年末，深圳常住人口861.55萬，其中非戶籍人口649.1萬。假定其中500萬人在深圳工作并繳納養(yǎng)老保險費的時間平均為5年，而且退休之后不在深圳居住，按照“分段計算”模式，平均而言，深圳應(yīng)該在他們退休之后按5年的標(biāo)準(zhǔn)給他們發(fā)放養(yǎng)老金。深圳目前的撫養(yǎng)比很低，養(yǎng)老負擔(dān)非常輕，但30多年之后，外來務(wù)工人員陸續(xù)在外地退休，深圳將承受很重的支付壓力。

相應(yīng)地，現(xiàn)在人口流出、將來人口回流的一些中西部地區(qū)，養(yǎng)老負擔(dān)則變輕。也就是說，“分段計算”模式將令養(yǎng)老保險責(zé)任從一種失衡走向另一種失衡，現(xiàn)在東部地區(qū)城市養(yǎng)老負擔(dān)很輕，將來則可能不堪重負。

這是東部地區(qū)必須承擔(dān)的代價，如果它們現(xiàn)在就開始進行積累和儲備，將來可能能夠承受這份沉重的養(yǎng)老責(zé)任。但它們現(xiàn)在顯然沒有進行這樣的準(zhǔn)備。以深圳為例，其養(yǎng)老保險的社會統(tǒng)籌部分的費率最低時只有2％，2006年才提高到10％，2007年再提高到12％，相比很多城市的20％，這仍然是非常低的費率。深圳統(tǒng)籌基金的結(jié)余并不多，甚至一度出現(xiàn)過赤字。這是由社會統(tǒng)籌基金的現(xiàn)收現(xiàn)付制特點決定的：現(xiàn)在只管眼前的養(yǎng)老責(zé)任，將來的養(yǎng)老責(zé)任到時再想辦法。

如果實行“分段計算”模式，未來東部地區(qū)城市的養(yǎng)老基金將會入不敷出，必須靠財政補貼。因此，“分段計算”模式看上去合理，但潛伏著危機。而且，從政策執(zhí)行的角度講，這種模式將遭到東部地區(qū)城市的抵制，推行難度非常大。

目標(biāo)是全國統(tǒng)籌

養(yǎng)老保險責(zé)任的失衡會造成不同地區(qū)企業(yè)的負擔(dān)不同，不利于公平競爭。解決失衡，需要提高統(tǒng)籌層次，使參保人員的工作地和居住地處于同一個統(tǒng)籌區(qū)。那樣，養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移的問題也將迎刃而解。

前幾年，已經(jīng)有地區(qū)試圖從更高的層次解決不同統(tǒng)籌區(qū)之間的養(yǎng)老保險關(guān)系順利轉(zhuǎn)移問題。例如，江蘇省在2005年12月出臺了《江蘇省企業(yè)基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法》。在該文件中，有“對因關(guān)系轉(zhuǎn)移造成基本養(yǎng)老保險負擔(dān)明顯加重的地區(qū)，省適當(dāng)予以調(diào)劑補助”的條款。這說明，即使是從行政措施的角度理順養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移的問題，“調(diào)劑補助”也是必要的。而“調(diào)劑補助”的結(jié)果必然是走向統(tǒng)籌，統(tǒng)一安排養(yǎng)老保險基金的征繳和使用，否則，“調(diào)劑補助”要么不能落實——轉(zhuǎn)入地根本拿不到補助，要么是個無底洞——各地區(qū)減少本地區(qū)養(yǎng)老保險基金的征繳，通過補助獲得平衡。

人力資源和社會保障部已經(jīng)多次指出，力爭用兩年時間在全國基本實現(xiàn)省級統(tǒng)籌，說明提高養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次的迫切性已經(jīng)得到了重視。人力資源和社會保障部的三定方案公布后，新聞發(fā)言人尹成基表示，今年下半年，主管部門將制定出臺農(nóng)民工養(yǎng)老保險辦法和養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法。

其實早在1998年，國務(wù)院就發(fā)布了《關(guān)于實行企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌和行業(yè)統(tǒng)籌移交地方管理有關(guān)問題的通知》。鐵道、煤炭、電力、銀行等行業(yè)統(tǒng)籌移交地方管理的工作進行得比較順利，但省級統(tǒng)籌的推行卻不得力，以致在10年之后的今天，多數(shù)省區(qū)仍然沒有實現(xiàn)省級統(tǒng)籌，全國仍然存在2000多個統(tǒng)籌區(qū)。

那么，現(xiàn)在提高統(tǒng)籌層次，是不是依然難以突破?應(yīng)該說，現(xiàn)在已經(jīng)具備了提高統(tǒng)籌層次的可能性，與前一個階段比，這幾年形成了兩個明顯的有利條件。

一是中央財政財力增長，而且各地紛紛建立調(diào)劑金制度，對下一級養(yǎng)老保險基金的補貼越來越多。2007年，各級財政對基本養(yǎng)老保險基金的補貼達1157億元，占全年基金總支出5965億元的19.4％，其中中央財政補貼是大頭。這就是說，上級財政和社保部門有財力將養(yǎng)老保險基金統(tǒng)籌起來。即使過渡期出現(xiàn)較大的虧空也能承受。

更為重要的是，基本養(yǎng)老金的計發(fā)辦法已經(jīng)比較完善。2005年12月，國務(wù)院對基本養(yǎng)老金的計發(fā)方法進行了重大改革，由社會統(tǒng)籌基金支付的基礎(chǔ)養(yǎng)老金，從原來按照當(dāng)?shù)厣夏甓绕骄べY的固定比例，改為與繳費年限和繳費工資掛鉤。這種計發(fā)方法使參保人員的利益得到合理體現(xiàn)，能夠提高他們繳費的積極性，在擴大覆蓋面和提高征繳率方面，對地方政府行政力量的依靠會降低。這些都有利于養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次的提高。

現(xiàn)在的人員流動，有相當(dāng)一部分是跨省的，省級統(tǒng)籌不能完全適應(yīng)形勢。而全國統(tǒng)籌與省級統(tǒng)籌相比，難度并不會大太多，理應(yīng)成為政策的目標(biāo)。