南海“土改”１４年波折

邢少文

歷經14年，由于各種原因，南海農村土地入股試驗從原來的村集體股份制轉變為村民小組股份制。但因為與現時法律、政策的抵觸之處頗多，隱患已經開始顯現。

一個牌坊、一座祠堂、一小塊菜地，這是現時廣東省佛山市南海區羅村街道辦街邊村北邊村民小組作為“村莊”最后遺留的景象。這個戶籍人口不足兩百的小村莊，東臨桂城工業大道，西臨佛山機場，北臨廣茂鐵路，前后左右包圍著的，則是鱗次櫛比的工廠廠房。

距北邊村不過10公里的桂城街道辦，便是南海區政府所在地，那里新樓盤林立，儼然一派CBD(中央商務區)景象。

10月12日，在已成樓群的村莊旁邊，有上了年紀的老人在給菜地澆水施肥，“給自己吃的，不賣。”老人說。

這是龐大的珠三角工業重鎮中已經完成城鎮化進程的一個村莊縮影。自從1994年南海全面推行被稱之為第三次土地改革的“南海模式”之后，村莊和農民，便逐漸消失了。

明澗暗涌，歷經14年，南海土改曾曲折迂回，至今也并未完全明朗化。

新時期的農民

在27歲的葉銘恩印象里，小時候上學，是踩著田埂去的。那個時候，每戶家里要向上繳納兩擔稻谷的公糧。但自打他上了初中之后，農田就消失了。

1994年，南海全面推行土地股份制改革，即以行政村或村民小組為單位，將集體財產及集體土地折成股份集中起來組建股份合作組織，然后由股份合作組織直接出租土地或修建廠房再出租，村里的農民以自己承包的土地作為出資入股，憑股權每年享受分紅，分享土地非農化的增值收益。

南海土改的背景，是珠三角地區逐漸成為中國“制造工廠”之后所面臨的工業用地緊張問題，向農村要地，向農民要地，成為經濟發展的突圍之舉。

1995年3月，南海1574個農村股份合作組織成立，拉開了土地股份制改革的大幕。

葉銘恩所在的北邊村亦將全村70多畝的耕地歸由原街邊鄉(后改街邊村)經濟聯合社進行出租和發包，按照以年齡劃分股份的方法，葉銘恩家一共4口人，共分得37股。

自此之后，北邊村的村民就告別了種田的日子，僅留了10畝菜地種菜自供。土改之后，免交公糧。

北邊村的土地出租價格從1994年的每畝2000元左右，到2002年漲到6000元／畝，由于村里的土地太少，村民每年分得的股紅并不算豐厚，僅為幾百塊錢。但葉銘恩的父親葉炳紅告訴本刊記者，總比以前種田要好，以前村里每人5分地不到，“種的都不夠吃”。

沒了地之后，葉炳紅用初期入股分紅的錢買了一個小貨車專門幫別人拉貨，他妻子則在租用村里土地的一家電器設備廠的食堂打工。雖說生活并不算富裕，但也比以前好了許多。后來，村里又對預留的宅基地進行劃分，葉一家在新的宅基地上蓋起了兩層小樓。老房子他則粉飾一番租給附近工廠的外來打工者，這亦是一筆收入。

日轉星移，隨著珠三角經濟的發展，南海又被并入佛山市，皮革和燈飾成為羅村的支柱產業，城鎮化程度越來越高，土地也在不斷增值，2008年北邊的土地出租價格，已升至1.5萬元／畝。

2006年，村民小組從街邊村要回了原由街邊村經濟聯合社擁有的集體土地出租權，重新調整價格發包。北邊村民的土地出租分紅也從原來每人每年幾百元提高到了2007年的每人一年接近2000元。

去年，葉銘恩用他家分得的股紅買了一臺電腦。技校畢業之后，他成了家里的打工一員，先后干過超市打單員，推銷員等。2007年，他娶了一個湛江媳婦，經過艱苦的努力，將媳婦的戶口轉到了北邊村民小組，進了村旁一家衛浴用具廠打工，另外還花了1000多塊錢，購買了村民小組的8股股權，這樣一來，媳婦也能夠參與土地出租的分紅。

對于葉炳紅而言，雖說日子比過去好了許多，但由于今年以來，拉貨的生意越來越淡，他大部分的時間都在家里閑著，有些落寞。今年經濟蕭條，工廠的效益也不好，有一些廠倒閉搬走，有些拖著租金遲遲未交。年底的分紅看來并不很樂觀。從農業化到工業化的轉變，一樣有天災人禍，沒有什么是旱澇保收的。

在羅村，分紅多的村民小組一個人一年能分到1萬多塊錢。特別是今年年初，他聽說鄰近的蘆塘村旁邊村民小組因為把一塊撂荒地賣給了房地產開發商，每個人一次性分得了近30萬元紅利，他更覺得落差很大。“只怪我們村的土地太少了。”他閑坐在家門口，抱著一條大黃狗，有些愁眉不展地說。

股份公司的名存實亡

土地的多寡、位置的好壞，成了當地村民小組富裕程度的一個重要指標。在過去的很長一段時間內，這個指標，不是屬于村民小組，而是屬于村委會和股份合作組織。

在街邊村委會辦公樓的門口，仍然掛著街邊村經濟聯合社的牌子，呂耀波仍然掛著經濟聯合社社長的職務，但這僅僅是一個空殼，經濟聯合社已無人員。

聯合村與街邊村毗鄰，與街邊村相比，擁有5000多人、3000多畝土地的聯合村村委會辦公樓要氣派得多，辦公樓的頂上架著巨大的招牌：聯合股份集團公司。

在1994年那一輪風生水起的改革中，在把土地股份制之后，各村都建立了股份合作組織，雖然土地的承包權轉化為股權后仍然屬于村民，但土地的經營權已被劃入股份合作組織。這些股份合作組織大一點叫股份集團公司，小A的叫經濟聯合社。

實際上，這些股份合作組織與村委會是兩塊牌子，同一班人馬，同一個辦公樓。這也意味著，股份合作組織實際上是入股土地的所有者與經營者。這樣的權屬，導致后來發生了矛盾。

“股份集團公司早已名存實亡了。”10月14日，現任聯合村村委會副主任吳均南對本刊記者說，“股份公司的階段，實際上就是大鍋飯，利益均沾，股份公司集中對外出租土地，然后利益再大家分配，但村民小組對分紅不滿意。”吳均南解釋，不滿意的焦點在于，村民覺得分紅太少了，而大部分的收入被提留為公益金和公積金。“村里要搞三通一平，要建醫院、建學校、建幼兒園，要買醫療保險，要發老人金，要維修舊廠房，當然需要截留土地出租的利潤。但這樣一來村民手里拿不到現錢，就不高興了。”

同屬羅村轄下的蘆塘股份集團公司也遇到了這種情況。由于蘆塘村在劃分股份的時候是以土地推平后再以平均每人1股的方式進行股權化分配，而在出租的時候，有些地方租金高，有些地方租金低，有些是作為商業用地出租，有些是作為工業用地出租，結果在分紅的時候，位處租金高地段的村民便為拿到的股紅與位處租金低地段村民的股紅相等而忿忿不平。“大家對出租價格的意見也不統一，利益沒有辦法平衡，麻煩的事情一大堆。”現任蘆塘村村委會主任張均幫對記者說。

在此之外，吳均南和張均幫沒有挑明的另一個主要原因是，隨著一些腐敗現象

的出現，村民不信任股份公司，由于股份公司的董事、理事、監事基本由村委會干部兼任，村民認為土地出租的財務不夠公開，監督不到位，村民沒有話語權，土地在升值，而出租價格卻低廉，公益金和公積金的提取與村民感受到的服務不成比例。

聯合村后來發生的一起腐敗案件最終導致了股份集團公司的解散，一個村委主任將土地違規賣給開發商后，卷款逃到了國外。為此，村民們拉著橫幅在桂城工業大道上游行示威。

“上級要來檢查的時候，他們就把財務報表在公告欄里張貼一下，平時見不到。”一位村民說。

類似的矛盾并非聯合村獨有，甚至有一些村民小組和村民提出來分田退股。當村民們對股份公司的做法越來越不滿之后，沖突此起彼伏，股份公司也就走到了窮途末路。2000年之后，在村民的要求之下，村一級的股份公司將原先人股的集體土地退回村民小組，由村民小組向外出租，仍然保留股份制。

在現時由村民小組負責出租的運作過程中，成立了村民理財民主小組、財務監督小組以及引進第三方審計單位，每個月公布一次賬務。在北邊村，這樣的監督工作看起來似乎簡單一些，村民小組有一位村長，兩位副村長，而村民們對這三位村長的信任更多的來自于其族群關系，葉炳紅的大哥就是副村長，“村里人口少，基本上都是沾親帶故的，有什么事一說就知道了”。

土地重新發回村民小組之后，原先的股份集團公司的干部不無失落感。“原來出租前的三通一平費用、辦土地證的費用都由股份集團公司墊資，把土地退回給村民小組，這些錢都拿不回來了。”張均幫說。而這部分費用，實際已變成股份公司的債務。但是，隨著股份公司的解散，“所有的賬本都沒了，不知道到哪兒去了”。

就在各村紛紛解散股份公司之后，聯合村則采取了另一種運作方式：村民小組仍將集體用地交由村委會去出租，只不過，村民小組與村委會簽訂固定收益的合同，即無論最終的出租收益如何，每年村委會必須按合同約定的收益支付給村民小組。

“村民小組是旱澇保收，村委會如果收益不好，就是貸款也要把分紅的錢給到村民小組。”吳均南說。當然，實際上事不至此，“最多是租金少的時候把公益金和公積金等公共開支壓縮一下。”

吳認為，由村民小組自己出租不但因為三通一平等配套措施不齊全而導致租金低，而且廠房亂蓋，不利于整體統一規劃。

更有利的是，村委會可以通過地租的級差收益獲得公共資金，比如與村民小組簽訂的租金為1萬元／畝，而村委會出租的時候則可以將租金提高到1.5萬元／畝，中間差價5000元作為村委會的公共資金。同時，村委會還可以收取工廠管理費。此外，村委會還收回了30％的土地作為村集體機動用地，這部分土地的租金也作為村公共基金。

呂耀波則對聯合村的做法羨慕不已，因為整個羅村街道辦，只有聯合村這么做。村委會少了集體土地的使用權和處置權，“現在搞‘三舊(舊城鎮、舊廠房、舊村居)改造阻礙重重，搞不動。”他對記者說。

而張均幫則表示，當初將土地重新發回給村民小組的時候，蘆塘村委并沒有留機動地，現在只能根據上級要求靠改變土地使用性質和規劃的方式，獲取公共資金。模糊地帶

在過去的十多年中，南海摸索的這一套農村集體用地使用權流轉的模式對緩解工業用地緊張，推進城鎮化進程發揮了很大的作用。但由于宏觀政策遲遲沒有出臺，這一模式與現時政策的抵觸之處也頗多，這都為南海的土改未來走向添加了一份不明朗的色彩。

在整個南海區所進行的土地使用權流轉改革之中，模式雖然都類似，但實際情況相當復雜。在改革之初，名義上為集體建設用地使用權轉讓，但實際上，在這些使用權流轉的土地中，不僅僅是山崗地、撂荒地，還有大量的土地屬于農用耕地。以北邊村和聯合村為例，便是100％的屬于農耕地。

而按照現行的《土地管理法》規定，集體土地要用于非農建設，都必須先征為國有。而在有關的土地使用權流轉之中，農用地的使用權流轉更是被嚴格禁止轉為非農用地。

“我們這種做法其實嚴格起來也不能叫集體土地使用權的流轉，流轉是指承租方可以利用土地進行抵押貸款，但我們村的地現在都沒有辦理土地證。”吳均南說，聯合村的耕地性質，更是敏感之處。“沒有人去管這個，反正耕地、山崗地、荒地，混在一塊弄。”張均幫則說。

這也為南海的土地使用權流轉模式埋下了隱患，而且，這種隱患已經開始顯現。2001年，南海市共同集團有限公司孔村北社公司曾訴南海市共同五金塑料廠違約，原告起訴請求判令被告按照雙方當初簽訂的《土地租賃合同》給付1998年到2001年租金276012元，同時終止合同，收回土地。但被告反稱，原告將其集體所有的土地租給自己建廠房違反了法律規定。根據《土地法》第63條和《民法通則》第83條明確規定，集體土地不能出租、轉讓或出讓。最終判決結果為原告與被告于1994年6月30日簽訂的《土地租賃合同》無效，原告返還被告以前收的租金。

根據南海相關方面的統計，類似案件正呈現急劇上升的態勢。由于大量的土地都沒有辦理農轉非的手續，一旦依照現行法律，受損的極有可能是農民。

2005年，廣東省曾以“政府令”的形式公布《廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法(草案)》，該《辦法》草案提出，農民手中的農村集體土地，將以國有土地同樣的身份——同地、同價、同權，進入統一的土地交易市場。這被認為是國內第一份對農村建設用地流轉入市具有實操性的文件。

據悉，廣東省有關部門也在探索和研究給農民發土地產權使用證的試點，有了產權使用證，便可以進行土地確權，然后依法在產權期限內進行土地流轉。但這一試點目前僅在個別地區展開，而且，對于已經城鎮化的珠三角地區，農用耕地的非農流轉，更是一個沒有觸及的問題。

與此同時，雖然集體用地使用權流轉的方式從原來的村集體股份制轉變為村民小組股份制，但土地出租收益的分配合理性仍是一大問題。根據南海區統計數據顯示，2007年該區農村經濟總收入比最早開始試點改革時的1992年增長了26.7倍，而農民人均純收入卻只增長4.17倍，股紅分配額也僅增長9.91倍。

如何遏制村委會級差收益和開支可能存在的不合理性?將集體用地重新發回村民小組后，雖然村民的監督權得到了進一步的改進，但道德風險仍然存在。特別是人口和土地眾多的村小組更為復雜，財務運作的監督機制如何來改進和加強?

這或許已經不是土地制度的改變就能解決的問題，而是涉及基層民主制度建設的問題。