城鄉二元體制改革中的幾個重要問題

厲以寧

如果要總結中國改革開放30年，城鄉二元體制改革是我們必須要解決的大問題。

在我國，計劃經濟體制有兩個重要支柱：一是政企不分、產權不明的國有企業體制；二是城鄉分割、限制城鄉生產要素流動的城鄉二元體制。這兩個支柱支撐著計劃經濟的存在和運轉。不解決這兩個支柱的問題，那就是計劃經濟并沒有退出歷史舞臺。

城鄉二元結構從古就有。中國從宋朝以后，城鄉二元結構是有的，但是沒有城鄉二元體制。比如說北宋被金兵占了，河南一帶的人就逃，逃到了江南，河南的城里人到了江南農村里，可以買地種地租地，你河南的農村人在城市中做工當學徒開店都行，城里人可以到農村，農村也可以到城里，沒有城鄉二元體制，譬如說清朝中葉以后東北開禁了，東北開禁，一個山東人過海到了東北，你愿意到城里到城里，愿意到農村到農村，都可以，遷移方面沒有局限。

城鄉二元體制在中國是20世紀50年代后期建立的，是計劃經濟條件下才有的，從那個時候起，戶口分為兩種，一種是城市戶口，一種是農村戶口，于是農民就降到了二等公民的位置，

舉兩個例子，同樣是義務教育，城里的孩子受義務教育，小學的校舍是國家財政撥款建的，小學老師的工資是國家財政經費給的，可是那個時候農民的孩子受義務教育，校舍是農民自己蓋的，講課的老師叫民辦教師，叫代課老師等等，都是農民自己給他錢，同樣是義務教育，干嘛就不平等呢？這種體制是計劃經濟時代才有的。

遺留問題：沒有觸動城鄉二元體制

今年是中國改革30周年了，改革初農村的承包制起了很大的作用，如果當初沒有農村的承包制的話，那我們的改革一開始進展就不會這么順利了。市場所短缺的東西很快都有了，因為生產力大大提高，又有了農貿市場，但是并沒有觸動城鄉二元體制，在當時只可能這么做。

所以對承包制應該是一分為二，由于沒有觸動城鄉二元體制，問題就拖下來了。改革的重點二十世紀80年代中期就轉到城市改革去。抓了國有企業改革，股份制推行了，證券市場也取得了很大的進展，但城鄉二元體制一直拖了30年沒有動。

評價過去應當要實事求是，近年出現很多問題，就是城鄉二元體制繼續存在造成的。比如“農民工”，過去哪有這個提法？農民進城做工就是工人，為什么講農民工，因為他的戶口還是農民，盡管他的職業是工人。還有農民沒有享受到改革開放的成果等等，都是二元體制帶來的，因為我們的改革重點在國有企業體制改革上，兩大支柱只動搖了一個。二元體制改革是擺在我們面前的迫切任務。

那么，怎樣才能讓農民能夠充分享受到改革成果，而且城市化還要繼續進行呢?

今天我們提出要建設社會主義新農村，大家如果有興趣的話，翻一下50年前的報紙，在50年代的后半期的《人民日報》上有社論，建設社會主義新農村。當時提出建設社會主義新農村，今天又提社會主義新農村，本質上是有區別的。

當時為什么提建設社會主義新農村？因為當時正在建立計劃經濟體制，要鞏固計劃經濟體制，于是就號召農民安心地把農村建設好，不要當“盲流”。隔了40多年以后，今天提出這樣的事情完全不一樣，今天為什么提建設社會主義新農村?貫徹科學發展觀，以人為本的思想，是完善社會主義市場經濟制度。建設好農村也不完全是單一的，是發展農業生產，提高農民收入，包括環境的治理、民主的管理等一系列問題，但重要的問題是，它是完善市場經濟體制的措施。住在農村的人，可以是個務農者；也可以是個工人，因為在鄉鎮企業做工；也可以是一個投資者：也可以是一個經營者。建設新農村跟推進城市化建設是不矛盾的，而且要加快推進城市化建設，這樣，我們對建設新農村應該站到一個高度來認識，而跟過去提的同樣口號是完全不一樣的。

改革關鍵：積極推行農村土地使用權的合理流轉

解決城鄉二元體制的關鍵問題不是戶口問題，而是土地問題。土地問題怎么改呢？在現在中國的情況下，我們應該看到農村的承包制還不能改變，因為農村承包制改變了，農村就亂了。那么，在農村中基本經營的制度不變的前提下怎么改7當前，重點應該是積極推行土地使用權的合理流轉。承包的土地可以轉包，你進城打工以后土地轉包給種植能手來種，可以出租，可以入股。

最近我在寧夏考察還發現一個新的模式，可以存入信用社。土地干嘛要存到信用社？在調查的時候了解到，如果出租，有一個問題，第一年他把租金給你送上門；第二年土地已經租給他了你要去問他要租金；第三年，他可能就拖了；第四年，給你打白條了；要這樣的話，出租人就有顧慮了。那干嘛不入股呢？入股他也有顧慮，土地入了股就不能退股了，入股是不能退的，只能轉讓，還有，公司賠了，我怎么辦？那不就是沒有收入了嘛。那怎么辦?存到信用社，按照定期存款存，每年年底你有多少利息，你自己不去拿的話，自動轉賬就轉到你的存款折上去了，這就是類似于土地銀行的措施。所以，土地使用權合理流轉，既有利于農業的規模經營，也便于農民進城。

農民有宅基地，宅基地上面還有房子，它們怎么辦？根據各地的調查，比較好的置換方式是這樣的，把宅基地和宅基地上的房子交給政府，換成城市的面積相當的一套商品房或一套住宅，換上城市戶口，再換上城市的低保就行了。換了以后，農民就可以進城了，而且各地農民對這個表現得比較積極。所以宅基地的置換可以大大加快城市化，農民進入了城市中，跟城市的居民一樣享受到城市的低保等待遇。

他山之石：農村土地抵押有其必要性和可行性

在城鄉二元體制改革當中，要大力研究農村土地抵押的必要性和可行性。我是研究經濟史的，從經濟史來看，19世紀后期跟20世紀前半期，在西歐也有大量農民進城，可是沒有產生城市的貧民窟。為什么7因為西歐的農民都是小土地所有者，是小農，他們把土地抵押給銀行了，得了一筆錢就進城了。

抵押的方式是這樣的：房子還是你住，你還不起錢了我才來沒收你的房子；貸款還沒還清的時候，你可以繼續留在那里；進城有一筆錢了，農民自己就經營小作坊，或者開店，或者幫人家做工，慢慢積累錢；積累夠了錢，在城里買房子，把你的貸款還清了，家里的房子或者保留或者賣掉，所以沒有貧民窟。

19世紀末期拖拉機開始實行，因為西歐的土地面積要比我們人均面積多，農民當時想買拖拉機耕田，哪有錢？抵押，土地上的房子抵押了，土地還是我的；房子抵押了，馬上拖拉機就來了。但是這種抵押目前在中國還不行，農民有什么東西好抵押7唯一抵押的就是地，所以土地使用權包括宅基地、包括宅基地的房子應該容許抵押。

這樣，農民方便了，進城的農

民也活了，城市化也就加快了，進城工作后農民素質相應提高了。還有，在搞土地抵押時，如果還不起錢怎么辦?所以農村的保險工作要大大加強，農村保險實際上是加快農民致富的手段。有了保險，農民就可以通過抵押來致富。

當務之急：建立社會保障制度與教育保障

中國能不能在工業化中期就著手建立社會保障制度，或者叫基本上建立社會保障制度。

西歐國家一般是在工業化后期才有社會保障制度，工業化中期以前，那里有社會救助制度，但是到工業化后期，則建立了“從搖籃到墳墓”的社會保障。雖然對它有各種各樣的評價，但是有一點可以承認就是讓廣大低收入者享受到經濟發展的成果。中國過去沒有條件，現在有條件了，因為從這幾年的情況看我們的財政收入的增長比GDP增長要快財政收入大量增加后可以部分用于建立城鄉的社會保障制度。社會保障跟社會救助是不一樣的社會保障制度由國家財政撥款完全由財政支出，有專門機構負責。社會救助是用國家的救濟款、社會公益的贊助等等幫助那些困難的人。兩者是并存的我們現在不能把社會救助當成社會保障。基本的社會保障制度，我們完全可以在工業化中期建立以后再逐步地完善，因為財政條件改善了。

與此同時，因為我是搞教育的，大學畢業以后就留在北大任教，到現在已經50多年了，我感到教育問題非常重要。當前要做到三點：第一，今后要切實做到人均教育經費占人均GDP的4％以上。上個世紀80年代中，我們有個“六五規劃”的課題，我是課題的組長，研究教育經費在國民收入中的比重(還不是GDP中的比重)，我們提出應該達到4％。這個課題還得了國家的一等獎。過了這么多年了，現在還在3％上下徘徊，所以今后幾年增加教育經費非常重要。第二，要健全和完善助學貸款制度，長期償還，工作若干年內償還，讓每個人都可以借到，可以大大減輕家里的負擔。第三，要成立各種獎學金制度，讓那些學習努力的，學習好的人可以得到獎學金。獎學金、助學金也是教育保障，教育的平等是非常重要的，教育不平等造成就業不平等，就業不平等造成收入不平等，收入不平等造成生活不平等，生活不平等下一代就不平等。所以一定要加大教育的平等。

結論：城鄉二元體制改革將帶來內需大突破

毋庸置疑，擴大內需是我國經濟增長所要面臨的大問題。中國經濟增長至今仍是以投資帶動為主。消費，尤其是民間消費，雖然近年來有所增加，但與投資帶動相比，依舊居于次位。如何擴大內需？關鍵是迅速提高農民的收入，改變農民的生活方式，調整農民的消費結構。城鄉二元體制改革，將導致農民收入的增加和農民生活方式的變化，如果加上社會最低生活保障制度，讓社會低收入家庭的后顧之憂逐漸消除，必定會引起內需的大突破。全世界最大的待開發的市場在哪里?就在中國的農村。中國的農民，包括遷居城市的農民和繼續留在農村的農民，是一個數量十分龐大的“待富”群體，一旦他們走上小康，富裕的道路，將對中國經濟、乃至世界經濟產生難以估量的影響。

當然，無論是農民承包的耕地入股、農民宅基地的置換，還是農民以承包地、宅基地(包括上面的房屋)作為貸款的抵押物，都需要有法律上的明確界定。既然這些都是城鄉二元體制改革過程中有必要及早解決的問題，完全可以先在各個改革試驗區范圍內試點，總結經驗，逐步推廣。即使有些作法同現行法律有不一致之處，或者找不到先行法律的依據，也不妨礙繼續試點，只要事實證明是對的，就可以修改法律或制定新的法律。中國的經濟體制改革正是這樣一步步走過來的。

編輯：姜新菊jiangxinju@gmail.com