政府信息公開對檔案法律修改的牽引作用

一、條例頒布的意義

《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）于今年5月1日公布實施，條例的實施標志著我國政府信息從此進入有法可依的時代，并將一定程度上改變?nèi)缃裾c公眾信息的不對稱狀況，同時保障公眾對政府信息的知情權以及對政府行為的監(jiān)督權。如《廣州市政府信息公開規(guī)定》提出了一系列嶄新的理念：“政府是信息公開義務人，人民群眾是信息公開權力人，政府信息以公開為原則，不公開為例外。”

《條例》的實施對檔案工作同樣影響深遠。從某種程度上講，政府信息公開就是主動、及時、準確地提供現(xiàn)行文件和檔案為公眾服務。政府信息公開給檔案工作注入新的活力，對檔案部門社會服務意識、檔案開放范圍、檔案開放期限等工作環(huán)節(jié)都產(chǎn)生重大影響，如《條例》將檔案館設置為政府信息的查閱場所，對檔案館功能的擴展以及檔案部門的社會形象都將起到良好的效果。深入研究政府信息公開對檔案工作的影響，有助于探索檔案工作機制、建立和完善檔案規(guī)章制度、優(yōu)化檔案服務形式，充分開發(fā)檔案信息資源。本文主要探討政府信息公開對我國檔案法律修改的牽引作用，以期在檔案法律修改中提供借鑒。

二、政府信息公開對我國檔案法律法規(guī)的影響

1、政府信息公開對檔案工作理念的沖擊

政府信息公開明確和強調(diào)了信息公開主體的義務以及公眾的權利。《條例》明確規(guī)定了行政機關等信息公開主體所必須公開的信息種類、內(nèi)容、時間期限，如“行政機關收到政府信息公開申請，能夠當場答復的，應當當場予以答復。不能當場答復的，應當自收到申請之日起15個工作日內(nèi)予以答復。”使主體義務顯得明了清晰，同時《條例》還明確了公眾的權利，如“……認為行政機關不依法履行政府信息公開義務的，可以向上級行政機關、監(jiān)察機關或者政府信息公開工作主管部門舉報。……具體行政行為侵犯其合法權益的，可以依法申請行政復議或者提起行政訴訟。”這種思想在地方政府信息公開規(guī)定中同樣得到體現(xiàn)，如廣州市提出了“信息不被依法公開，公民可以依法起訴政府”。

《條例》對公開主體義務及公眾權利的規(guī)定充分體現(xiàn)了以民為本的思想，拋棄了以往的官本位思想，這是民主的重大進步，充分尊重了公民的知情權。加拿大檔案學者庫克曾指出：“20世紀末期公眾對檔案的認識，或至少是用納稅人資金建立起來的檔案館的認識已經(jīng)發(fā)生了根本的轉(zhuǎn)變，即現(xiàn)在檔案是屬于人民的，為人民服務，甚至通常由人民管理。在普通公眾看來，檔案不僅要涉及政府的職責和保護公民的個人利益，而且更多的還要為他們提供根源感、身份感、地方感、集體記憶。”①而《中華人民共和國檔案法》（以下簡稱《檔案法》）在檔案權責制度的設計上缺乏對于國家檔案館的權利、義務的制衡機制，致使檔案館中以民為中心的民主思想普遍欠缺，公眾在檔案利用中并沒有享受到應有的權利。檔案館缺乏政府信息公開中體現(xiàn)的民主、公平、平等的精神，沒有很好地履行檔案館應盡義務，如本應開放的檔案、目錄沒有及時向社會開放，對檔案利用者設置門檻等，同時由于法律的缺失，公眾對檔案館的失職只能望而興嘆。因此在《檔案法》的修改中，應充分吸收政府信息公開中體現(xiàn)的民本位思想，明確檔案館的職責義務和公眾的權利，同時建立科學的監(jiān)督、保障機制，充分保障公眾權利。

2、政府信息公開對檔案性質(zhì)及功能定位的影響

根據(jù)《檔案法》和有關規(guī)定，我國檔案館是黨和國家的科學文化事業(yè)機構，是永久保管檔案的基地，是科學研究和各方面利用檔案史料的中心。從其性質(zhì)和定位可以看出，檔案館主要是集中保存同級各機關單位移交的歷史檔案，如我國《檔案法實施辦法》中第十三條規(guī)定：“屬于中央級和省級、設區(qū)的市級國家檔案館接受檔案的范圍，立檔單位應自檔案形成之日起滿20年即向有關國家檔案館移交，屬于縣級國家檔案館接受范圍的檔案，立檔單位應當自形成之日起滿10即向有關縣級國家檔案館移交。”也就是說，檔案館保管的檔案都是已經(jīng)在單位保存了10-20年的歷史檔案，這同公眾對現(xiàn)行文件的需求日益迫切尤其是涉及民生的法規(guī)政策性文件相矛盾，這也同政府信息公開的要求相離甚遠。為了滿足公眾對現(xiàn)行文件的需求，同時為政府信息公開提供條件，檔案館大膽創(chuàng)新，創(chuàng)造性地在各級綜合檔案館開設現(xiàn)行文件閱覽中心，及時、準確、便捷的提供現(xiàn)行文件為公眾服務，這也是檔案館關注民生、服務民眾的重要舉措。

《條例》第十六條規(guī)定：“各級人民政府應當在國家檔案館、公共圖書館設置政府信息查閱場所。……行政機關應當及時向國家檔案館、公共圖書館提供主動公開的政府信息。”這樣檔案館要求各機關報送文件就有了法律依據(jù)，從而為現(xiàn)行文件閱覽中心提供資源保障，解決了后顧之憂。

檔案館在一定程度上已經(jīng)不限于接收歷史檔案，尤其是隨著《條例》的實施，將有更多正在發(fā)揮效用的現(xiàn)行文件向檔案館移交，這時檔案館就已經(jīng)不只是保存歷史檔案的基地，其功能得到了一定程度的擴展。于是在相關法律中就應該修改檔案館性質(zhì)及功能，檔案館不但是保存利用檔案史料的中心，同時也是現(xiàn)行文件的閱覽和保存中心，是政府公開信息的法定查閱場所。

3、政府信息公開對檔案開放主體的影響

我國《檔案法》的開放主體都是針對檔案館，甚至某種程度上都是綜合檔案館。致使比如機關檔案室和事業(yè)單位檔案館保存的檔案都處于“深閨”中，并未向社會開放利用。學界已經(jīng)一定程度地探討了室藏檔案的開放利用問題，本文以事業(yè)單位中高校檔案館為例，探討信息公開對檔案開放主體的影響。

根據(jù)有關文件規(guī)定，不少高校都設立了檔案館，一直以來高校檔案館都被當作類似于機關檔案室的內(nèi)部機構，其保存的檔案并不向社會開放，更多的是申請利用時的被動服務。原國家教委發(fā)布的《普通高等學校檔案管理辦法》認為“高等學校檔案館屬事業(yè)單位檔案館。它既是學校檔案工作職能部門，又是永久保存和提供利用本校檔案的科學文化事業(yè)機構。”這可以說是對高校檔案館性質(zhì)的定位，從中可以看出，高校檔案館首先是永久保存檔案的機構，這同檔案室的過渡性有本質(zhì)的區(qū)別，其次是科學文化事業(yè)機構，這同綜合檔案館的性質(zhì)是吻合的。既然作為科學文化事業(yè)機構，那么就應該向社會開放，讓社會共享其資源。

按《條例》規(guī)定，與群眾關系密切的事業(yè)單位同樣屬于政府信息公開主體，本人認為高校可以看作與群眾關系密切的單位，作為保存學校涉及科研、教學等檔案的檔案館應該向社會開放，讓社會共享其資源。 為了對利用高校檔案館保存檔案提供法律依據(jù)，應對《檔案法》及其相關法規(guī)中部分內(nèi)容進行修正，明確規(guī)定如機關檔案室、事業(yè)單位檔案館等同于綜合檔案館為檔案開放主體，具有永久保存檔案的功能，其保存的檔案應按有關規(guī)定定期向社會開放，降低門檻、簡化手續(xù)，擴大受眾范圍，成為政府公開信息查閱場所之一。

4、政府信息公開對檔案開放時間的影響

檔案開放伴隨社會民主進程一路走來，從波尼法西奧提出檔案館的性質(zhì)應該是公開的，到法國大革命中的檔案人權宣言，檔案開放歷經(jīng)坎坷，直到現(xiàn)在形成相對較完善的機制。但即便是社會文明程度較高的現(xiàn)在，檔案的開放仍然備受限制。按照我國現(xiàn)行檔案法律，檔案利用采取公開—封閉—公開的模式。即有些檔案還是現(xiàn)行文件時是可以提供給公眾利用，如現(xiàn)行文件中心提供的“檔案”，但當這些文件進入檔案室或檔案館時，按照《檔案法》的規(guī)定，就必須等到形成滿三十年后方才開放利用。這種模式的科學性值得探討，因為現(xiàn)行文件公開提供利用，目的就是為公眾服務，讓其了解其內(nèi)容，既然已經(jīng)公開，這些信息就應該屬于共享的信息，這種共享就應該具有永久性，更何況已經(jīng)公開了的信息，根本做不到也沒必要對其進行封閉。因此，這些文件作為檔案進入檔案室或檔案館后應該直接作為公開信息提供利用。

針對政府信息公開引起的開放時間問題，《檔案法》應明確規(guī)定在現(xiàn)行文件時期已經(jīng)向社會公開的檔案不受三十年的限制，屬于自形成起就向社會開放的范圍。目前我國檔案開放力度明顯弱于政府信息公開力度，這就要求加強檔案開放的力度，在不威脅國家安全、個人隱私、商業(yè)秘密的前提下，做到政府信息與檔案開放同步發(fā)展。

注 釋：

① [加拿大] 特里·庫克:《1898 年荷蘭手冊出版以來檔案理論與實踐的相互影響》，《第十三屆國際檔案大會報告集》，中國檔案出版社，1997 年版。

參考文獻：

1、韓立珍等：《關于政府信息公開背景下檔案信息公開的探討》，《檔案學通訊》2008年第二期。

2、陳晴：《試析政府信息公開隊檔案工作的影響》，《蘭臺世界》2008年第四期。

作者單位：山東大學歷史文化學院