我國地方政府投資決策機制改進

摘要：地方政府投資作為調節宏觀經濟運行的重要部分影響和意義非常深遠。地方政府投資決策過程由縱向相連的四環節組成：規劃、審批、設計與評審、編制年度投資計劃與預算管理，從利益相關者中應用層次分析法科學遴選決策參與者從而對投資的決策風險進行規避。

關鍵詞：地方政府 投資決策

一、導論

隨著我國宏觀經濟運行環境的不斷改善，各種投資開展得如火如荼，方興未艾。盡管以個人投資和企業投資為主體的民間投資因其總量和規模的日益擴大，行業和區域影響的不斷增長而對宏觀經濟產生了不可小覷的影響，但地方政府投資作為調節宏觀經濟運行的重要部分，其投資行為的影響和意義更為深遠。當政府作為投資人做出重大投資決策時，不僅具有如同企業這樣理性人選擇的決策因素，即為了謀取一定區域和特定群體的利益，同時對環境和地區秩序也有著超過單純趨利弊害的大范圍、超長時期影響。基于歷史原因，我國過去20多年的經濟高增長基本上是靠投資尤其是政府的投資拉動。由于不受市場規律制約，不考慮投入產出比，投資損耗極大，華而不實的政績工程比比皆是。由于決策程序和參與者的遴選存在缺陷，加之政府投資決策機制的參與面窄、考慮因素出發角度的不全面性，首長責任制的缺陷和權力制衡機制的不健全，從而制約了地方政府投資實現公平和效益。而本文主要從地方投資決策的參與者角度著手對投資的決策風險的規避機制進行改進。

二、現行地方投資決策程序及缺陷

(一)地方政府現行決策程序

政府投資始于決策，決策始于單項投資項目的確立。如果一項政府投資項目基于發出政績信號的目的而啟動，其在決策之初就偏離了政府投資追求公益的軌道。地方政府投資決策過程由縱向相連的四環節組成：規劃、審批、設計與評審、編制年度投資計劃與預算管理。政府投資決策重點是審批。審批啟動于項目單位報投資主管部門審批項目建議書。項目單位是可以是政府各部門，也可以是符合條件的非政府法人和其他組織。

(二)現行決策程序的缺陷——基于決策參與者的分析

1 決策參與者的利益宿求對決策風險的影響

長期以來，我國政府投資項目領域是一個由政府牢固控制的公共領域，但在今天，各種利益集團已經開始萌芽、發展、成熟，在一定范圍上左右行政力量，逐漸打破行政權力單一控制干預公共事務的局面。這其中，一些享有媒體世界的話語權，金錢世界的資源支配權的利益集團影響公共項目選擇的力量顯著，而弱勢群體在政府公共決策過程中的作用卻微乎其微，決策者聽不到弱勢群體的聲音，感受不到弱勢群體的壓力。這不利于真正實現政府投資項目維護社會公平，促進社會協調發展的建設宗旨。

2 決策參與者風險偏好對決策風險的影響

因為政府投資項目是一種公共物品，客觀上不存在完善的、運行良好的市場，消費者的偏好無法通過市場機制反映出來，因而無法通過市場把偏好傳遞給決策者。現實生活中，決策者常常只是根據經濟生活中出現的諸如交通堵塞、缺電缺水等短缺信號做出“問題導向型”的項目投資決策，往往不能對^們的偏好做出回應并預測偏好的未來變化。在這種情況下，為獲取真實的偏好信息，建立健全偏好顯示機制顯得尤為重要。但我國恰恰缺乏有效的政府投資項目偏好顯示機制，例如：我們的公眾參與常常流于形式；我們的專家咨詢往往受行政官員左右；我們的下情上達的渠道不多，僅有的一些渠道運行不暢通；我們的投票制度不發達、不健全等等。

3 參與者自身素質對投資決策風險的影響

決策是人類一種復雜的社會實踐活動，既需要制度的規定，又需要決策者的經驗和智慧。同是解決一個問題，什么時候、做出什么樣的決策，從哪里突破比較容易收到效果，這是決策制度不可能解決的問題，而需要決策者審時度勢，善于抓住決策機遇和突破口，這就是決策方法和藝術范疇內的問題。地方政府投資決策主體的素質直接關系到投資決策的效益性和可持續發展性，但從目前我國公務員隊伍狀態來看，嚴重存在著文化偏低，管理水平不高，專業知識缺乏等問題。同時由于決策的部分參與者政策分析能力不足導致地方政府投資決策出現軟預算約束，從而形成風險。

三、層次分析法在地方投資決策機制改進中的作用

(一)層次分析法

(TheAnalytic HierarchProcess，簡稱AHP法)是美國匹茲堡大學著名的數學家、運籌學家T'L'Saaty教授于20世紀70年代創立的一種定性與定量分析相結合的多目標決策方法，他將決策者對復雜系統的決策思維過程以量化的形式表示，通過簡潔的計算得出各方案的相對重要性排序，從而使復雜的問題明朗化，決策者的思路條理化，層次化。運用AHP進行決策時大體可以分以下步驟進行：首先要把問題條理化層次化，構造出一個層次分析的結構模型。接著在所建立的遞階層次結構模型中，判斷同一層次的元素對上一級某一元素的影響程度，并將其定量化。最后將矩陣按列歸一化(即使列和為1)，然后按行求和，再歸一化后進行一致性檢驗。

(二)決策參與者核心利益分析

構造層次模型的前提是圍繞投資決策核心利益確定目標層、準則層和方案層。既然是運用利益相關者遴選決策參與者和層次分析法結合來規避地方政府投資決策風險，我們首先要有政府投資決策利益相關者的核心利益表達方式，通過這種表達，我們可以確定參與各方所要實現的利益，整合各種利益訴求，從而得出科學的符合科學發展觀和一定項目成功標準的核心利益，進而展開進行決策參與者的遴選和決策權重的賦予。

地方政府投資決策核心利益的生成過程可以參照以下模型(見圖1)。

從地方政府投資項目核心價值生成模型(圖1)可以看出，對于地方政府投資項目而言，要保證其公平和效率這個基礎條件的實現，決策階段的公平性尤為重要。只有在起始階段實現了項目決策的公平性，才能為后續階段的核心價值的形成創造條件，也才能保證在地方政府投資項目的消費階段以及在其凈收益分配和成本的分擔上更趨合理和公平。在分析了不同階段的利益相關者的價值需求之后。對不同的偏好進行分析整合，才有可能形成以公平和效率均衡為基礎的項目核心價值。在地方政府投資項目核心利益生成模型中，項目利益相關者的范圍界定、項目利益相關者的價值需求分析與其他項目利益相關者之間溝通協商，對于形成項目的核心價值有重要影響。

地方政府投資決策參與者核心利益生成是一個動態的過程。確定利益相關者的最終目標是進行地方政府投資項目決策利益相關者價值和需求分析，通過分析我們可以對地方政府投資決策的目標進行糾正，在不影響產業投放和地區經濟目標的情況下，目標科學糾正后對利益相關者會有一個反饋，完成糾正和反饋后，核心價值便得以形成并得到發展。

(三)基于AHP的決策參與者分類體系構建

通過理順政府投資決策流程，明確核心利益后，我們就可以初步構建起了地方政府投資的決策風險的參與者類別體系。決策的各種因素及其相互關系構成決策過程的權力(利)結構。因而，決策由多個主體構成的決策共同體完成，各主體之間存在一張看不見的決策網絡(見圖2)。這張決策網絡中主要群體有：

1 實質性影響決策過程的個人。我國現行決策體制和流程下，這部分個人包括掌握法定的最后自由裁量權地方行政長官、黨政把手、分管具體工作的黨政副職、權力機構首腦，以及政府職能部門的負責人都對投資決策能夠產生重要影響。

2 地方權力機構和政府各職能部門。前者審查和批準總體規劃、中長期規劃和年度投資計劃，通過重大事項決定權和監督權在投資過程的首尾對決策產生影響，后者負責政府投資的組織、審批和財政性資金安排，是政府投資決策的全程參與者。

3 投資方。政府投資項目證券化后的證券持有者，政府財政補貼或信用擔保后發放貸款的債券銀行，不同公共項目興建模式下的投資人等。

4 投資項目惠及者。這類型參與者將會是投資項目的支持者，通過這一地方政府投資項目享受項目效益或因為公路、水利設施項目改善某地的生存環境的當地居民，以及通過土地出讓而獲得出讓金和補償款的直接受益人。

5 項目的消極影響者。如因為地方政府投資項目導致植被破壞，被迫移民，環境污染，土地征用，原有生活經濟來源遭到破壞而未被合理補償群體，以及“公地悲劇”后不良后果的被迫承擔者。

地方政府投資決策參與者分類體系建立后，我們就可以依據AHP分析法的步驟進行運算，遴選出具有代表性可以有效規避風險的參與人組合。首先，對準則層各要素進行權重分析，權重分析的依據是根據核心利益生成模型，針對不同的利益訴求和均衡需求，確定在不同類型的項目中不同類型的參與者有著不同的權重分布，建立“權力性”準則層各要素權重數據表后，通過判斷矩陣一致性檢驗；其次，依據“緊迫性”準則對方案層各要素進行權重分析；再次，依據“合法性”準則對方案層各要素進行權重分析。最后綜合權重分析結果，排序得出對投資決策有科學且必要參與資格的相關者，保證人本理念的貫徹。