警惕“處長現象”負面效應蔓延

俗話說，“現官不如現管”。近年來職務犯罪中處級干部所占的比例居高不下，以及一些人辦事和送禮時習慣找處長的現象，讓我們有必要重新認識和正視“處長現象”。

“處長現象”與權力尋租、權力失控

近年來，涉及處級干部的案件，屢屢見諸報端。

2004年11月4日，中國證監會發行監管部發審委工作處副處長王小石因為 “出售”證監會發審委委員名單被捕，引起人們對部委要害部門主管干部的監管工作的關注。

而2005年7月13日，蘭州市中級人民法院公開審理原甘肅省電業局財務處處長顧慧娟涉嫌貪污、受賄、挪用公款一案更是創下了甘肅“貪官之最”。檢察機關指控，顧慧娟在任職期內，貪污、挪用公款、受賄等金額高達2300萬元，僅涉嫌貪污金額就高達1700萬元。

據最高人民檢察院公布，自2003年元旦至2007年3月，全國檢察機關以瀆職侵權立案查辦縣處級干部1285人，縣處級以上領導干部瀆職侵權犯罪逐年上升。

細心的人不難從中發現，近年來，這些在行政序列中較低級別的官員手中掌握的權力卻不能小看，一旦案發，動輒百萬，甚至千萬。

重點要“經營”好處長？

全國政協委員、重慶力帆集團董事長尹明善曾說：“中國嚴格意義上是‘處長治國’，投資環境的主要癥結在處級及其以下。99％的企業家都要和具體的辦事人員打交道，各處處長、副處長直到科員，這部分人的工作作風形成了具體的投資環境。”

“處長現象”表現在地方的投資軟環境上，往往是上下兩頭熱、中間冷，許多政府定了的事，到了政府部門的業務處室這一層，就打了折扣，落實不了，更有甚者不給好處不辦事。

“要想經營好企業，首先要‘經營’好政府官員。‘經營’官員，重點要‘經營’好處長。”一位商界人士透露如此“秘訣”。現在辦事不怕上面沒政策，就怕和具體職能部門打交道，個別職能部門“門難進、臉難看、話難聽、事難辦”。許多明明按規定可以批準或辦理的事，偏偏給你拖著不辦。有些事手續繁多，需要政府職能部門的處長點頭。個別處長的“需要”務必仔細研究，吃、喝、玩、樂都得琢磨出門道，逐一“公關”滿足才行。

“有些部門的處長的權力很大的，我們每年節假日上北京送禮請客，主要是和各部委的處長們打交道。尤其是一些關鍵部委要害部門的處長權力非常大。”某地方招商局領導如是說。

毋庸諱言，這種扭曲的“處長現象”在一些地方確實存在。不僅存在于省級政府機關中，也存在于中央政府的部委機關中。不僅僅是在涉及經濟事務時存在，在其他領域事務的處理中也存在。這些人雖然是干部隊伍中的極少數，但造成的惡劣影響卻不容忽視。

“處長現象”溯源：處長何以有大權力？

這種扭曲的“處長現象”，是指處于政策執行第一線的處級干部們在執行政策時濫用權力和以權謀私的現象。

沒有好處不辦事，或推諉扯皮，或敷衍塞責或公權私化，甚至非法受賄，都是“處長現象”的典型表現，實質則是國家權力部門化、部門權力利益化和部門利益個人化。

專家指出，一般而言，處長作為部委和廳局相對較低級別官員，并不具有決策權。他們只是決策后的具體執行者。處級作為部委和地方行政部門最基本的工作單位，處長名義上沒有實際的權力，簽字決策權在司局長甚至副部長、部長手里。但處長作為具體負責執行的官員，拿出的意見常常最有分量。“處長的權力之所以‘變大’，根本原因在于他們手中的權力發生了變異。”

對于地方行政機關來說，處級是該機關行使相應行政權力的前端，或者說是行政權力鏈條的最后一個主要環節，如果權力配置不合理、缺乏制約，必然容易導致權力的濫用和腐敗。

“處長現象”也在一定程度上折射出體制上的漏洞。一些部門的“權力”很大，但實際上卻分解、掌握在幾個關鍵處室中，具體權力又落到了幾個人手里，一個處長的一句話就可能涉及成千上萬的資金、項目。一般情況下，如果沒有大的問題，他們的意見就基本會被采納。權力就在這個過程中體現出來了。一個處長可以批上千萬的資金，是否應該考量財務管理、內部審計等等方面是否存在很大的漏洞，應該從體制上防微杜漸，避免這種事情的發生。

據專家分析，處長們精通政策，長期基層干上來的，又不大挪動。有時候一把手走馬燈似的換個不停，但是他們卻變動不大。一個位子上坐長了，門道也就多了。政策不透明，缺乏對決策過程的監督，是造成某些處長成為實權派的另一原因。

目前的“現官不如現管”、“官大不如管大”的制度安排，讓“現管們”手中的自由裁量權過大。上級領導的過于宏觀的指示，政策的模糊性和解釋的可篩選性，行政審批的非標準化或標準要求不高，以及行政審批和答復的無時間限制，等等，給處長們留下了很大的自由裁量空間，而“欺上瞞下”的技巧更使他們“游刃有余”、“取財有道”。

所謂“欺上”，表現為通過篩選、截留信息，以求得領導對其“工作方式”的理解。所謂“瞞下”，就是把自己的某些想法揉進領導的意圖中，揉進政策解釋中，并通過這種方式來達到謀取私利的目的。其結果是攪亂了資源配置的規則和秩序，使資源配置的最優化扭曲為處長們的個人利益最大化和某些相關利益主體的利益最大化。

為“處長現象”把脈開藥方

如何客觀而理性地看待“處長”現象？專家指出，“處長現象”也可以說是一種官場現象，主要危害表現在對個體的危害，對組織的危害，對公共權力的侵害和對經濟活動的干擾：處級官員一般都是作為未來的管理資源被儲備和鍛煉的，一旦出現個人問題，會造成資源的斷層；“處長現象”中的處長審批、處長牽線、處長操辦完全破壞了正常的行政程序，使許多公共事務的處理夾雜了人情的因素，感情的因素，公平性和公正性不能得到保證；造成決策中的“梗阻”現象發生，增加了行政成本，影響了行政效率；“處長現象”也對政府執行力提出了挑戰，使政府公信力下降。

應對“處長現象”，要把脈，更要開藥方。

應該看到，“處長現象”在本質上，是一個如何制約政府權力的問題，不僅涉及政策執行人的觀念和個人素質問題，而且涉及機關內部的利益結構、制度安排和權力運行機制等方面的問題。另外，由于改革開放以后社會利益結構的深刻變化，在有些部門或機關中也逐漸出現國家權力部門化、部門權力利益化和部門利益個人化。

專家深刻地指出，“處長現象”涉及到行政體制改革方面的許多根本性的問題，因此必須將其當作一個系統的工程來對待。要克服“處長現象”的消極面，關鍵是通過最大限度地降低自由裁量權來切斷“公權”與“私利”的內在聯系。如建立有效的行政決策負責機制，重大問題集體決策，杜絕走上層路線，拉關系，送人情；建立重大問題、重大決策匯報制度，不允許越權行事，嚴懲公權私用和權力尋租行為等等。

也有專家認為，就規范權力行使來看，主要應從兩個方面采取措施：通過相應的立法（如《行政程序法》、《政務信息公開法》）對各級機關和部門的權力（包括權力大小、行使權力的程序和具體方式）作出明確規定，并要求將有關政務處理的過程、結果公開；建立比較科學合理的績效考評制度，將政府內部的考核約束和公眾的評價監督結合起來，全方位地對公共權力的行使進行規范。

很長一段時間以來，社會各界對加強“一把手”的監督已經形成了共識，這是由“一把手”的特殊地位決定的。而處長作為中間層次的政府官員，社會往往忽視對他們的監督。專家就此指出，加強對中低級別官員的監督同樣值得重視。

“處長現象”的形成，既不是一朝一夕的事情，也不是單獨幾個因素造成的。同樣，面對和重視這個問題，有利于我們建立勤政、廉潔、務實、高效的政府，更有利于推進行政體制改革，促進經濟社會協調發展。