官員問責(zé)窘境待解

日前，針對山西襄汾潰壩事件、河北三鹿奶粉事件、河南登封礦難、深圳龍崗火災(zāi)等幾起造成人員傷亡的重特大責(zé)任事件，中華大地從南到北掀起一股“問責(zé)風(fēng)暴”。無論從對象層級之高、落實(shí)速度之快看，還是究責(zé)手段之多、覆蓋范圍之廣看，這一波問責(zé)行動的確堪稱“風(fēng)暴”，因而獲得了國內(nèi)多數(shù)民眾的普遍好評，也贏得了海內(nèi)外媒體的廣泛肯定。

然而，面對這一輪問責(zé)風(fēng)暴，社會公眾的反應(yīng)雖然多屬正面，但仍存在一些不解甚或誤解。

一方面，部分干部和群眾認(rèn)為有些被問責(zé)的中高級別官員純屬“官運(yùn)不濟(jì)”、“霉運(yùn)臨頭”。這部分公眾對領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任存在認(rèn)識誤區(qū)，誤認(rèn)為只有直接責(zé)任，或者直接領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、重要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任才是責(zé)任，以為類似礦難、火災(zāi)以及食品安全事故等，在管理層級和幅度上與被問責(zé)高官相距甚遠(yuǎn)，純屬偶然性因素所致，和當(dāng)事人的領(lǐng)導(dǎo)行為并無直接因果聯(lián)系。

殊不知，在現(xiàn)行層級節(jié)制的集權(quán)體制下，問責(zé)風(fēng)暴中被免職或引咎辭職的官員雖處于縱向權(quán)力關(guān)系的高端，卻同重特大事故直接責(zé)任人有著間接領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，這種連帶責(zé)任雖不直接，仍足以構(gòu)成相應(yīng)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。另一方面，也更具代表性的是，部分公眾看到引咎辭職和很多被免職官員的級別、待遇得以保留，便誤以為這是“易地做官”甚至“明責(zé)暗保”。

其實(shí)，引咎辭職是一種行政問責(zé)，與罷免、解除、撤銷職務(wù)等行政處分也完全不同。引咎辭職官員雖然級別和待遇仍在，但辭職后通常被安排到較低級別或者重要性大大降低的部門和職位任職，和改換部門、地區(qū)擔(dān)任同等甚至更加重要領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的“易地做官”有著本質(zhì)區(qū)別。

當(dāng)前，我國相關(guān)黨紀(jì)政紀(jì)中，有著對于主要黨政領(lǐng)導(dǎo)干部因承擔(dān)對重特大事故、事件的道義責(zé)任而引咎辭職的明文規(guī)定，但遺憾的是，對于引咎辭職官員一定期限內(nèi)不得委以同等甚或更加重要的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，更不得獎勵、晉級、晉職、異地提拔的要求，對于從引咎請辭后保留級別待遇“降格任用”到重新委以重任之間的具體期限規(guī)定，對于決定是否重新委以重任的標(biāo)準(zhǔn)、程序，以及由誰來考察并決定重新任用等公眾和輿論普遍關(guān)注的重要事項(xiàng)，迄今既沒有制度加以明文規(guī)定，更遑論有法可依。這一重要制度的缺失，正是部分群眾將引咎辭職同“易地做官”錯(cuò)誤等同，甚至懷疑其實(shí)質(zhì)為“明責(zé)暗保”的原因所在。

至于在問責(zé)風(fēng)暴中部分官員的職務(wù)被免除，應(yīng)該是一種等待具體事實(shí)進(jìn)一步調(diào)查、相關(guān)責(zé)任進(jìn)一步明確的臨時(shí)問責(zé)措施。依照隨后的事故事件調(diào)查結(jié)果，如果被免職官員還需承擔(dān)更重大、更直接的責(zé)任，那么免職將被更為嚴(yán)格的撤職等行政處分所取代；如果無需承擔(dān)更多責(zé)任，那么這種由上級機(jī)關(guān)做出的免職問責(zé)，應(yīng)與引咎辭職類推處理：保留級別和待遇，降格甚或降級任用，等經(jīng)過一定期限的反省后，經(jīng)考察合格方可以重新委以同等重要的職務(wù)。

此外，不少民眾還對這種問責(zé)風(fēng)暴心存疑慮：這次風(fēng)暴的主要動力來自上級行政壓力，而非直接來自社會輿論，如果以后類似事故事件再次發(fā)生，上級的壓力因信息堵塞等原因減小甚至消失，還會有如此疾風(fēng)暴雨的問責(zé)嗎？風(fēng)暴過后，被問責(zé)官員的責(zé)任落實(shí)，以及處分執(zhí)行、法律追究等，是否會隨之“大事化小、小事化了”？

這種疑慮，連同前述諸多不解、誤解，都深刻反映出我國行政問責(zé)還遠(yuǎn)未規(guī)范化、制度化的窘境。唯有深刻總結(jié)近年來行政問責(zé)實(shí)踐的有效做法和缺點(diǎn)不足，同時(shí)大膽借鑒國外的成功經(jīng)驗(yàn)，就行政問責(zé)的主體、客體、對象、程序等方面，盡快形成規(guī)章制度甚至開展立法工作，使行政問責(zé)實(shí)現(xiàn)經(jīng)常化、規(guī)范化、法制化，不僅成為高懸于失職瀆職官員頭上的“達(dá)摩克利斯之劍”，更成為督促和約束各級黨政干部恪盡職守、忠于職守的強(qiáng)大推動力。（作者為首都經(jīng)貿(mào)大學(xué)公共管理系副教授）