媒體與政府關系的政治經濟學的演變和啟示

【摘要】媒體的總體發展水平其實是由政府和公眾的關系來限制的。其發展水平也受政府和公眾之間的關系來決定。一個國家的民主制度及其發展水平往往體現出這個國家政府和公眾的關系。在我國，社會主義民主制度正在一步一步地完善中，媒體的發展也受民主制度和其發展水平影響。

筆者通過分析整理政治經濟學理論中媒體與政府關系的理論演變，分析得出不同的民主程度下媒體與政府關系的一般特征。通過政治學框架分析媒體、政府、民眾和其他非政府組織的三種基本的關系格局。

【關鍵詞】媒體與政府 政治經濟學 關系模型

一、公民社會理論的啟示——不同民主程度下的三種關系格局

在公民社會理論中最具代表的人物是19世紀法國思想家托克維爾。在他看來，這種各種獨立的團體和非黨派的媒體是美國民主的自由學校，也是其得以健康運作的動力之源。他認為，一個志愿性社團組成的活躍的、警覺的、強有力的市民社會對于遏制多數專制是必不可少的。盡管很多理論和說法各有不同，但它基本上都強調一個獨立于國家或者舊的宗族和封建紐帶的個人行動自治空間的存在。可見，早在19世紀人們就意識到國家需要一個公共輿論空間使得遏制政府成為可能。媒體是公共輿論空間的保障。

媒體的總體發展水平其實也是由政府和公眾的關系來限制的。其發展水平也受政府和公眾之間的關系來決定。一個國家的民主制度及其發展水平往往體現出這個國家政府和公眾的關系。在我國，社會主義民主制度正在一步一步地完善中，媒體的發展也受民主制度和其發展水平影響。

公共政策的利益集團理論中，媒體是為了一定利益而存在的。媒體的作用實質上是要在兩者之間維持利益的平衡。所以，政府與公眾的關系實際上決定了媒體的影響力以及其發揮作用的方式。媒體在其發展過程中要處理很多關系，而這些關系的核心在于政府和公眾之間的關系，其他關系如與相關利益團體關系，或是與國外媒體組織關系，這些關系的實質依然是由媒體自身在政府和公眾之間這個最核心、最基本的關系的定位。而政府和公眾的關系首先反映在公民參政的水平，尤其是處理兩者利益沖突時。其實其發揮的作用首先體現在維護公民的利益的過程中，如何處理政府與民眾的關系。在不同的利益格局下，媒體和政府，民眾之間的關系各有不同，具體情況如下：

第一種關系格局：媒體利益地位不獨立。

民眾和政府的關系：政府的重點在于教育公眾，實現可持續發展，處理的是人與國家的關系。通過教育使公眾意識到危機或必要性，從而自覺維護和實施政府的政策，接受符合國家發展的生活方式。比如，政府可能采用市場機制，用提高資源價格、征收稅的方式刺激企業和消費者的節約行為。媒體與民眾的關系：媒體主要在于公眾教育、信息傳播、娛樂等，著眼點是調整人與社會、國家、自然的關系，大多比較溫和，較少代表公眾或團體利益和政府發生對立。

政府和媒體的關系：政府通過交付一定經費，或者給予政策便利，支持媒體開展活動，鼓勵他們對公眾進行教育和宣傳，以配合政府的政策等等。一些政策會直接增加公眾負擔，需要公眾的理解和配合。推行垃圾分類和廢物回收，也需要在較高的公眾意識的基礎上進行。在這樣的情況下，媒體目前主要定位為教育、培育公眾和青少年環保意識，動員植樹造林，倡導環保的生活方式。同時也對一些環境事件加以披露，施加壓力。比如在環保問題上，媒體活動與政府目標一致：由于政府和社會長期以來對環境問題深化認識，已成為中國的基本國策和可持續發展戰略的重要組成部分。媒體的活動和國家的可持續發展戰略相一致。在政府支持下，我國環境教育逐步普及，導致公民環境意識的增強，公民環境權利在一定程度上獲得法律和政策認同。2003年9月1日實施的《環境影響評價法》，對政府規劃和建設項目的參與問題還做出了具體規定。這是迄今為止涉及公眾參與環境決策的最高層次、最為明確的法律規定。環境管理部門的開明態度：作為環境決策管理的主要部門，國家環保總局相對于其他政府部門，更樂于汲取民意，對媒體的開放和接納程度較高。此外，雙方在環境保護的目標上沒有沖突，存在利益的一致性。在一些環境案件的查處上，環境部門宥于權限，無法對其他政府部門形成有效的監督和制約，還需要和媒體結為盟友。

第二種利益格局：媒體代表一部分受損害人的利益。

政府政策可能損害一部分人利益相關人的利益，大多數時候是弱勢群體。這時，僅僅依靠環境教育不足以保證資源管理和利用政策的有效性，只有受到決策影響的利益群體對決策擁有發言權，這些群體才能自愿去維護和實施政府的環境決策，而政府才能權衡各方利益，使決策科學化。媒體在這種利益格局下代表公眾利益或消費者群體，可以充當政府和公眾協商的中介。現有的社區和群眾組織也可以成為公眾利益的代言人，但前提是它們由政府職能的延伸變得自治、獨立起來。當然，協商的過程既有合作和妥協，也會產生沖突。但協商是化解沖突、改善決策公平和科學的重要手段。媒體往往通過影響國內外輿論形成影響政府政策的強大壓力。而媒體作為利害關系人和政府協商環境決策。與政府協商，側重對決策過程的把握。

第三種關系格局：媒體代表民意。

民眾與政府的關系：政府與公眾是平等協商的關系。民眾的權利參與理念強，即公眾擁有決定他們現在以及后代未來生活和環境的權利，公眾參與和社會監督就是基于這樣的權利。政府的作用需要在利益分化的格局中把握利益的平衡。政府也有其自身的利益，也要把握公眾利益，以及利益集團利益等等。

民眾與媒體：媒體與民眾都擁有獨立的地位，他們對政府以及企業的監督，是社會公眾或媒體及其他利益相關者參與環境決策和管理的一種形式，側重于針對環境政策出臺后的實施行為加以影響。

媒體與政府：媒體及其他利益相關者參與環境決策和管理的一種形式，側重于針對環境政策出臺后的實施行為加以影響。

二、政府失靈理論的啟示——法律和行政管制決定媒體角色

市場和國家都可能失靈。市場失靈是指，市場不能提供所有的或最讓人心滿意足的公共物品。市場失靈的存在常被用來作為政府干預資源分配的正當理由。市場失靈，國家能為集體消費提供公共物品，但它也可能出現各種形式的失靈。第一種國家失靈的一種普遍形式就是“國家部門效率低下”。另一種形式就是，國家往往只提供滿足中間選民水平的公共物品，從而讓一些人對公共物品的需求得不到滿足。在市場和國家都失靈的地方，媒體或許可以扮演正面角色，與只能按照供應標準提供公共物品的國家也不同，媒體十分靈活。因此，媒體可以補充供應政府未供應的那部分公共服務，從而滿足上述未被滿足的剩余需求。即媒體獨立地提供政府無法提供的公共產品。這標志著從原來單純地將媒體與政府“對抗”的角色轉到了“替補”的角色。而這個替補的角色需要國家的行政和法律上的支持。法律和行政管制是決定媒體的角色的關鍵因素。法律和行政管制一方面在獲取合法“身份”方面，另一方面部分媒體在資源獲取、社會認知、活動開展等方面影響媒體。以媒體的登記程序為例，現行法規要求首先必須有業務主管單位審批，沒有業務主管單位或沒經批準，登記管理部門不予受理。因此，媒體必須與政府建立各種聯系，以便在獲取資源和確定活動目標方面取得政府的支持。

三、薩拉蒙的自愿失靈理論和委托政府理論下的啟示——財政決定媒體依賴度

從社會存在的三種關鍵力量來看，我們可以分政府、市場與公民社會。公民社會也被看作一種規范理論，公民社會的倡導者會主張建設公民社會，加強公共領域，限制國家的權力。在社會的發展過程中由于存在著市場失靈和政府失靈等因素，作為公民社會的力量的NGO作為彌補市場失靈和政府失靈的第三部門（the third sector萊斯特·薩拉蒙，1978），隨著全球化及社會的變遷政府（第一部門）、市場（第二部門）、NGO（第三部門）將共同構成現代社會的三大支柱。媒體是NGO中的重要組織。

媒體的出現除了國家和經濟的主要因素還包括文化等諸多的方面。除了提供公共物品外，媒體還提供某些類型的私人物品，尤其是在消費者和生產者之間信息分布不對稱的私人物品和服務。然而，為了提供這兩種物品，媒體必須創造充足穩定的收入流。就是在這點上，自愿行為可能會與目標相去甚遠。萊斯特·薩拉蒙把這稱為“自愿失靈”。“自愿失靈”可能發生有兩個原因：首先，如果媒體提供的是具有公共物品性質的服務，那么，預計它們會面臨免費搭車者的問題。“公共物品”是這樣一種產品或服務：一旦把它提供給了一個人，那就可以提供給其他人而不需花費額外成本。公共物品有兩個特點：“無競爭消費”（即一個人消費了這種物品不會減少其他人消費這種物品的機會）和“無排他性”（即一旦提供了這種物品，生產者就無法防止任何人消費這種物品）。因此，普遍的免費搭車意味著，自愿的解決方案可能最終失靈。

在這種假設下，媒體的財政必須達到充足的水平并持續下去。媒體的問題在于，它們沒有政府的那種強制性力量，自愿的解決方案是它們唯一可以采用的方法。在這個意義上，財政不足是自愿部門與生俱來的弱點。在財務上，該部門永遠不可能成為“獨立的部門”。因此，媒體組織不可避免地在財政上依賴政府抑或其他利益團體。因此主要是財政問題決定了媒體與政府之間的關系。

來源：約翰霍普金斯非營利部門比較研究計劃網址：www.jhu.edu/～ccss/research.html

媒體最大的一個資金來源就是政府補貼和撥款（見上圖）。在中國許多媒體依舊如此。例如，在德國和法國等歐洲大國的公營媒體中，政府分別占非營利部門收入總額的64.3％和57.8％。在西歐和北歐的小國，政府支持甚至更顯著。荷蘭、愛爾蘭、比利時、瑞典和瑞士皆屬此類。在比利時，非營利部門支出的近80％是由政府資助的。部門私營的媒體也接受政府的資金。政府資金是如此重要，以至于媒體只有在那些可以獲得這類資金的領域才能繁榮昌盛。媒體接受公共部門的資助是一個不可否認的事實，合作關系常常體現為公共資助/私人生產的形式：政府要求媒體實際傳遞服務，而媒體依賴政府獲得財務支持。在一定程度上導致媒體的依賴。

參考文獻

①Salamon， Lester M. and Anheier， Helmut K.， 1997， 《澄清非政府組織》

②王紹光:《金錢與自主——市民社會面臨的兩難境地》，中國學術期刊網

③黃宗智：《中國的“公共領域”與“市民社會”——國家與社會間的第三領域》

④郭小聰：《政府經濟學》中國人民大學出版社

⑤來源:約翰霍普金斯非營利部門比較研究計劃網址:www.jhu.edu/~ccss/research.html

⑥托馬斯·戴伊《公共政策分析》1999年，華夏出版社， 199頁

（作者單位：南京大學新聞與傳播學院）