官員拉票層級上移的政治解讀

隨著換屆過程中一件件拉票賄選事件的曝光，輿論對賄選官員的斥責(zé)不絕于耳。拉票賄選現(xiàn)象確實(shí)讓人深惡痛絕，但近年來日頻的賄選事件并不僅僅是簡單的官員道德問題，某種程度上，它更像是中國民主進(jìn)程的必經(jīng)階段，折射的是中國政治體制改革相對滯后帶來的困擾。

拉票賄選與民主

2008年1月，31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市全部換屆，選舉產(chǎn)生新的省長、人大主任、政協(xié)主席、法院院長和檢察長，同時(shí)，各省參加3月全國兩會(huì)的人大代表、政協(xié)委員人選也將在這一輪大換屆中敲定。隨后還有國務(wù)院幾十個(gè)部委辦的調(diào)整換屆。在如此集中的換屆中，賄選事件引起關(guān)注。

在黨委換屆中，陜西省副省長李堂堂為進(jìn)省委常委拉推選票受查處；河南省商丘市某區(qū)委書記換屆前違反程序，突擊提拔干部受黨內(nèi)嚴(yán)重警告處分，湖南省衡陽市所屬某縣級市副市長，在市委換屆民主推薦大會(huì)前，以向市領(lǐng)導(dǎo)、市直有關(guān)部門和部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)人發(fā)手機(jī)短信的方式拉票，受到黨內(nèi)嚴(yán)重警告處分，暫停其領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的處理，等等。

地方政府換屆剛剛啟動(dòng)，河北省省長助理李俊渠便因采取打電話、當(dāng)面拜訪、請客送禮等方式拉推薦票，被河北省委免去省長助理、省政府黨組成員職務(wù)。這是地方政府換屆中被查處的第一個(gè)正廳級官品。

“賄選過去在基層較普遍，主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)縣一級，現(xiàn)在則呈明顯上升趨勢，這個(gè)信號說明以往的治理措施不得力。但另一方面，這也說明中國的官員選拔正從過去的有舉無選向有選才能舉發(fā)展。一定意義上說，賄選的出現(xiàn)也說明我國民主政治建設(shè)正在逐步發(fā)展，因?yàn)檫x舉正日益受到關(guān)注和重視。”國家行政管理學(xué)院教授汪玉凱如是說。

近些年來，從黨內(nèi)到黨外、從地方到中央選舉范圍不斷擴(kuò)大，選舉方式不斷改進(jìn)，某種程度上，這是賄選現(xiàn)象愈演愈烈的背景原因。在十七大報(bào)告中，首次明確提出改革黨內(nèi)選舉制度，改進(jìn)候選人提名制度和選舉方式等。在十七大代表的選舉中，就很好地堅(jiān)持了差額選舉，并提高差額比例。因?yàn)橛辛瞬铑~選舉，也就有了某些人拉票賄選的可能性。這和選舉只是形式，實(shí)際上是上級委任制的情況下，某些人勢必跑官要官，是一樣的。

雖然如此，“干部制度改革中，加大選舉力度是發(fā)展趨勢，只有這樣，各級官員才會(huì)向下負(fù)責(zé)，而不只是向上負(fù)責(zé)。現(xiàn)在差額選舉主要還是針對副職，以后正職也應(yīng)進(jìn)行差額選舉。”汪玉凱說。

賄選背后的政治精英博弈

官員升遷制度的設(shè)計(jì)對社會(huì)精英的導(dǎo)向作用很大。多年來，公務(wù)員系統(tǒng)一直是相對封閉的，而現(xiàn)在，這種封閉正在被打破。

隨著干部人事體制改革的推進(jìn)，政府出現(xiàn)職位空缺后，人員會(huì)競爭上崗，并向社會(huì)公開招考，符合條件的都可以競選，干部選拔制度逐漸由伯樂相馬變?yōu)楣_賽馬。

原來因?yàn)橹贫仍O(shè)計(jì)不夠完善，基層公務(wù)員缺乏足夠?qū)掗煹某砷L上升通道，許多優(yōu)秀人才被阻斷在基層。近年，基層在干部使用上逐漸打破體制禁錮，更多基層優(yōu)秀人才開始有了順暢的上升通道。

在社會(huì)轉(zhuǎn)型期，社會(huì)各階層處于不斷變化中，新的階層陸續(xù)出現(xiàn)崛起。一些社會(huì)新組織階層成員認(rèn)為，公務(wù)員系列之外的眾多精英，在黨性和能力上并不比公務(wù)員差，他們也應(yīng)該得到平等的進(jìn)入官場升遷軌道的機(jī)會(huì)。上海市有民營企業(yè)家經(jīng)過公開選拔，擔(dān)任了市政府的領(lǐng)導(dǎo)干部。江蘇省公開選拔20名高校優(yōu)秀人才到省市領(lǐng)導(dǎo)崗位任實(shí)職。

黨外人士的比重也在提高，各地?fù)?dān)任縣處級以上職務(wù)的黨外人士有3.1萬人。

十六大以來，不少地方就開始拓寬選拔干部視野，到現(xiàn)在，很多地方已經(jīng)逐步形成地域內(nèi)外、體制內(nèi)外、身份內(nèi)外各類干部資源融會(huì)貫通的用人機(jī)制。政治精英經(jīng)過幾次替換后，已進(jìn)入一個(gè)平面競爭時(shí)期，每個(gè)位子都有眾多相類的人競爭，這樣的競爭必將異常激烈：社會(huì)上不斷涌現(xiàn)新的政治精英，更沖擊著原有的精英格局。

在傳統(tǒng)干部選拔機(jī)制中，干部的升遷路線很清楚，因?yàn)槿藛T和編制都相對固定。當(dāng)這個(gè)封閉系統(tǒng)被打破后，官員升遷不僅面臨內(nèi)部競爭，也面臨著外部競爭，越來越多的原有體制內(nèi)官員開始看不清自己的升遷路線。這種心態(tài)下，拉票賄選成為一些人的選擇。因?yàn)楣倭朋w制必然是金字塔結(jié)構(gòu)，中上層政治精英的競爭問題尤為突出，這導(dǎo)致賄選現(xiàn)象必然從基層上移。

規(guī)則時(shí)代的政治

在這次換屆中，中組部發(fā)出通知，要求各地堅(jiān)決防止和嚴(yán)肅查處拉票賄選等違紀(jì)問題，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，堅(jiān)決查處，已提拔的要從領(lǐng)導(dǎo)崗位上撇下來，觸犯法律的移送司法機(jī)關(guān)處理。

中央高層已布置中紀(jì)委及中組部啟動(dòng)督查選派工作，督查組分赴各地，緊盯換屆工作，以確保公正、公開、民主、廉潔。

但這些都沒能阻住官員拉票賄選的腳步，賄選作為一種利益驅(qū)動(dòng)的行為，只靠道德批判和出臺(tái)法律規(guī)章，不可能從根本上解決，關(guān)鍵是選人用人的制度設(shè)計(jì)。

十七大之后的中國被稱為規(guī)則時(shí)代。有分析人士認(rèn)為，這次執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的換屆和歷史上歷次換屆相比，呈現(xiàn)出來的一個(gè)最明顯的特征就是權(quán)力博弈過程變得更加“規(guī)則化”了。一個(gè)規(guī)則化的時(shí)代，既要有完善的制度和嚴(yán)格的實(shí)施，也要有對制度的清晰界定。

干部選拔任用工作雖不斷趨于公開化、民主化，但目前仍未能克服相對封閉的缺點(diǎn)，參與推薦、考察、決定的還是少數(shù)部門和少數(shù)人，群眾無法了解整個(gè)過程中的真實(shí)情況。

早在黨的十三大就提出，國家公務(wù)員分作政務(wù)和業(yè)務(wù)兩類，政務(wù)類必須實(shí)行任期制，業(yè)務(wù)類則實(shí)行長期制。但因種種原因，這一提法銷聲匿跡了，這也證明了干部體制改革推進(jìn)之難。一般說來，政務(wù)類干部是選舉產(chǎn)生，而業(yè)務(wù)類干部多是任命產(chǎn)生，也就是現(xiàn)在說的選任制和委任制官員，這兩類干部必須區(qū)分開來，適用不同的制度，現(xiàn)在兩者界限還很模糊，這給制度的完善帶來困難。

雖然“制度選人用人”正在成為一種趨勢，不少地方都作了一些嘗試，但對選任黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部，基本上還是處于基層和小范圍內(nèi)的試點(diǎn)之中，并沒有大范圍推開。選任制的不完善也導(dǎo)致了拉票賄選的屢禁不止。

對現(xiàn)有法律法規(guī)，在執(zhí)行中也往往走樣。《組織法》第22條明確規(guī)定，“人民政府正職領(lǐng)導(dǎo)人員，人民法院院長，人民檢察院檢察長的候選人數(shù)一般應(yīng)多人，進(jìn)行差額選舉；如果提名的候選人只有一人，也可以等額選舉。”而現(xiàn)實(shí)是，大多數(shù)時(shí)候，這些職務(wù)都是等額選舉。

2007年12月7日《人民日報(bào)》署名仲祖文的文章《讓“顯規(guī)則”取代“潛規(guī)則”》提出，探索實(shí)行民主推薦、民主測評結(jié)果適時(shí)適度公開和考察情況在一定范圍通報(bào)制度，探索實(shí)行讓推薦人選、候選人與推薦人、選舉人見面，介紹情況、回答問題或發(fā)表公開演說等做法。只有確立合理的“顯規(guī)則”，“潛規(guī)則”才無法滋生、繁衍。

摘自《南風(fēng)窗》2008年第1期

編輯 李小靈