中國農(nóng)民有財產(chǎn)嗎

問題的提出

胡錦濤在黨的十七大報告中提出：“創(chuàng)造條件讓更多群眾擁有財產(chǎn)性收入。”這句話使許多中國人的眼睛為之一亮。

到文革結(jié)束之前，大陸的中國人都不敢，也不愿談到“財產(chǎn)”二字。因為，誰有財產(chǎn)，似乎就是資產(chǎn)階級，日子不會好過的。

改革開放以來，特別是到了21世紀(jì)，不說那些大小老板，即使是工薪階層，突然發(fā)現(xiàn)自己也有了財產(chǎn)。例如自己的住房，居然有了房地產(chǎn)證，那就值幾十萬，甚至百多萬了；有人還有股票等等。他們想，自己百年之后，還有一些財產(chǎn)可以留給子女，因此感到高興。

中國古代圣人孟子早就說過：“民之為道也，有恒產(chǎn)者有恒心，無恒產(chǎn)者無恒心。茍無恒心，放辟邪侈，無不為已。”（《孟子·滕文公上》）

的確，人民有了恒定的私人財產(chǎn)，才會有恒定的心，社會才能得到穩(wěn)定和發(fā)展。

可是，中國人中人數(shù)最多、貢獻(xiàn)巨大的廣大農(nóng)民，他們有財產(chǎn)嗎？

如果這里“財產(chǎn)”指的是農(nóng)民家中的桌椅板凳，那么，這個問題不難回答：農(nóng)民是有財產(chǎn)的。

但是，農(nóng)民賴以生存的、農(nóng)民最為看重的土地，是農(nóng)民的財產(chǎn)嗎？這個問題在人們（特別是各級官員，也包括農(nóng)民自己）的認(rèn)識中，以及在實際生活中，事實上并沒有解決。

有人會說：“中國農(nóng)村的土地是集體所有的，農(nóng)民只有使用權(quán)，不能算是農(nóng)民的財產(chǎn)。”由于有這種認(rèn)識，許多地方都發(fā)生過農(nóng)民的土地承包權(quán)被任意剝奪的事件。

有的地方承認(rèn)農(nóng)民有長期的土地承包權(quán)，但是當(dāng)需要征用農(nóng)民的承包地時，即使當(dāng)?shù)氐牡貎r很高（可能達(dá)到一畝地幾百萬元），而給予農(nóng)民的補(bǔ)償費卻很低（可能只是一畝幾千或幾萬元）。這時誰（包括農(nóng)民自己）也說不請：承包地究竟是不是農(nóng)民的財產(chǎn)。

因此，農(nóng)民承包的土地究竟是不是中國農(nóng)民自己的財產(chǎn)？是一個并不明確的問題。本文將探討這個問題。

馬、恩的所有制觀點

財產(chǎn)權(quán)是和所有制直接相關(guān)的。一談到所有制，就出現(xiàn)一個令人顧忌的緊箍咒：私有制。新中國建國以來相當(dāng)長時期中，人們認(rèn)為私有制是社會主義制度所不容許的。談?wù)撧r(nóng)民的財產(chǎn)問題，首先需要破除這個私有制的緊箍咒。因為，如果不承認(rèn)私有制，農(nóng)民個人（而不是集體）就不可能有財產(chǎn)。

社會主義是根據(jù)馬克思主義的理論而建立的。那么，馬克思主義的導(dǎo)師——馬克思和恩格斯，究竟對所有制是什么觀點？

馬、恩在《共產(chǎn)黨宣言》中說過：“共產(chǎn)黨人可以把自己的理論概括為一句話：消滅私有制。”

這句話成為蘇聯(lián)共產(chǎn)黨和改革前的中國共產(chǎn)黨在所有制上的根本指導(dǎo)思想。他們的一系列經(jīng)濟(jì)政策，總的目標(biāo)就是要消滅私有制。

但是，馬、恩在同一本書中又說：“共產(chǎn)主義的特征并不是要廢除一般的所有制，而是要廢除資產(chǎn)階級的所有制。”“共產(chǎn)主義并不剝奪任何人占有社會產(chǎn)品的權(quán)力，它只剝奪利用這種占有去奴役他人勞動的權(quán)力。”

上述論述非常清楚地告訴人們：即使到社會主義的高級階段（共產(chǎn)主義），馬、恩都沒有主張消滅一般私有制，而只是廢除資本主義私有制。

至于在社會主義的初級階段，即中國的當(dāng)前階段，根據(jù)中國的現(xiàn)行政策，還要發(fā)展資本主義私有制，即民營或私營經(jīng)濟(jì)；因此更不會要求剝奪農(nóng)民的私有財產(chǎn)權(quán)。

什么是馬克思指出的未來的、理想的所有制結(jié)構(gòu)呢？

馬克思說：“在資本主義時代的成就的基礎(chǔ)上，也就是說，在協(xié)作和對土地及靠勞動本身生產(chǎn)的生產(chǎn)資料的共同占有的基礎(chǔ)上，重新建立個人所有制。”（《資本論》第一卷，人民出版社2004版，第874頁）

這句話有深刻的含義。它說明，馬克思認(rèn)為，社會主義的所有制結(jié)構(gòu)應(yīng)該是：社會占有和個人所有的綜合。

恩格斯在《反杜林論》中談到股票時，就認(rèn)為，股票這種占有形式，體現(xiàn)了社會所有和個人所有的統(tǒng)一。（《馬克思恩格斯選集》，人民出版社1995版，第630頁）

總之，馬克思、恩格斯從來沒有要求完全消滅個人所有制（私有制）；相反，他們提倡的是社會所有和個人所有的綜合，或公有制和私有制的綜合。

家庭經(jīng)營和社會經(jīng)營的結(jié)合是農(nóng)業(yè)的最佳機(jī)制

上世紀(jì)80年代，我在美國做訪問學(xué)者時，考察了美國的農(nóng)業(yè)。使我驚奇的是：美國在工業(yè)、服務(wù)業(yè)中都以巨大的企業(yè)集團(tuán)為主體，而在農(nóng)業(yè)，卻始終是家庭經(jīng)營。美國的家庭農(nóng)場（即私人農(nóng)場），2006年時，平均是466英畝（約2800畝），許多農(nóng)場在2000英畝（約12000畝）以上。即使農(nóng)場規(guī)模這樣大，依然是家庭經(jīng)營。

不僅是美國，所有西方發(fā)達(dá)國家的農(nóng)業(yè)，都是家庭所有、家庭經(jīng)營。西方不少國家的農(nóng)民生活都很富裕，使我們一些老革命、老領(lǐng)導(dǎo)（如王震等），在訪問西方國家的農(nóng)民家庭后，大為感慨。

相反，凡是實行農(nóng)業(yè)集體化的國家，農(nóng)業(yè)都不成功。蘇聯(lián)1929年開始，強(qiáng)制推行農(nóng)業(yè)集體化，30年代初期農(nóng)業(yè)產(chǎn)量降低了30%以上，農(nóng)村出現(xiàn)了嚴(yán)重的饑荒；直到1953年蘇聯(lián)的谷物產(chǎn)量仍低于1913年。新中國自上世紀(jì)50年代開始推行農(nóng)業(yè)集體化，直到1978年，我國農(nóng)村絕對貧困人口達(dá)到2.5億人。

農(nóng)業(yè)集體化為什么失敗？農(nóng)業(yè)的家庭經(jīng)營為什么成功？這個問題不能不從農(nóng)業(yè)的特點來探討。

農(nóng)業(yè)是和工業(yè)、服務(wù)業(yè)不同的一個特殊的產(chǎn)業(yè)。農(nóng)業(yè)有以下幾個特點，使它不適合于集體經(jīng)營，而只適合于家庭經(jīng)營。

（1）自然性：農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)原料主要來自于大自然，即二氧化碳、氧氣、水和土壤養(yǎng)分；農(nóng)業(yè)的能源主要也來自于大自然，即太陽輻射。農(nóng)作物在田間是在自然力的推動下自己生長的，并不需要人力的過多參與。自然性是農(nóng)業(yè)的根本特點，它派生出其他特點。

（2）季節(jié)性：農(nóng)作物隨著自然季節(jié)而生長，從播種到收獲，一般需要幾個月（3—8個月）。農(nóng)田中所需要的操作，如整地、播種、施肥、治蟲、收割等，都有季節(jié)性，在一定面積的土地上，只能由個別農(nóng)民按季節(jié)而完成。不可能像生產(chǎn)汽車那樣，分為許多零件，在同一時間內(nèi)由許多人分工生產(chǎn)，再來總裝。因此，農(nóng)業(yè)的集體生產(chǎn)根本不能提高效率，而只能降低效率。（我這里講的農(nóng)業(yè)的集體生產(chǎn)，是指許多勞力在一小塊田中勞動。至于農(nóng)業(yè)的規(guī)模生產(chǎn)，即很少勞力經(jīng)營較多土地，則肯定能提高效率。）

（3）整體性：農(nóng)作物的收益由許多因子（天氣、地力、投入等）決定，而不是由單項勞動決定，因此，農(nóng)業(yè)無法實行計件工資或按勞取酬，集體化生產(chǎn)無法調(diào)動農(nóng)民積極性。

（4）多業(yè)性：由于農(nóng)作物生長不需要人力的過多參與，因此，如果土地面積不大，農(nóng)民家庭就可以同時經(jīng)營農(nóng)、林、牧、副、漁等多種產(chǎn)業(yè)。家庭中的部分勞力，也可以從事其他職業(yè)（兼業(yè)）。集體化生產(chǎn)將農(nóng)民都束縛在土地上，必然是勞動力的極大浪費。

農(nóng)業(yè)的上述特點，決定了農(nóng)業(yè)只適合于家庭經(jīng)營，農(nóng)業(yè)集體化必然要失敗。

當(dāng)然，在自給性的社會中，依靠家庭經(jīng)營，農(nóng)業(yè)就能維持并發(fā)展。但是在市場經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)代化社會中，農(nóng)業(yè)只依靠家庭經(jīng)營是不夠的，需要有社會經(jīng)營的支持。農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)資料（化肥、農(nóng)藥、農(nóng)業(yè)機(jī)械等）需要有農(nóng)業(yè)工業(yè)的支持；農(nóng)產(chǎn)品的加工和銷售，需要有食品工業(yè)和商業(yè)的支持；農(nóng)業(yè)也需要金融、科技、教育、信息、運(yùn)輸?shù)炔块T的支持。個體農(nóng)民的力量有限，需要有合作經(jīng)濟(jì)組織的支持。

但是所有各種社會支持，必須以農(nóng)業(yè)的家庭經(jīng)營為基礎(chǔ)。

家庭經(jīng)營和社會經(jīng)營的結(jié)合，是農(nóng)業(yè)的最佳經(jīng)營結(jié)構(gòu)，這是被世界各國農(nóng)業(yè)的成功經(jīng)驗和失敗教訓(xùn)所證明的事實。

物權(quán)法的重大意義

家庭經(jīng)營必須與家庭占有相聯(lián)系。農(nóng)民的土地（或農(nóng)場），如果不歸他占有，不歸他收益，他是不可能有積極性的。

中國農(nóng)民在1949年前后，在土地改革中，分得了屬于自己的土地，這是中國農(nóng)民從幾千年的封建壓迫下得到的解放。中國共產(chǎn)黨能取得政權(quán)，與其土地改革政策是分不開的。然而，在中共領(lǐng)導(dǎo)人對于馬克思所有制理論的錯誤理解的思想指導(dǎo)下，在1955—1958年間，強(qiáng)行推行農(nóng)業(yè)合作化和人民公社化，實際上剝奪了農(nóng)民的土地所有權(quán)；加上統(tǒng)購統(tǒng)銷的剪刀差和“大躍進(jìn)”的盲進(jìn)政策，形成1959到1963年間的大饑荒。直到文革結(jié)束時，農(nóng)民生活一直非常貧困。

1978年底，安徽小崗村18戶農(nóng)民冒死實行了“包產(chǎn)到戶”。直到1982年，中共中央批轉(zhuǎn)《全國農(nóng)村工作會議紀(jì)要》，肯定了專業(yè)承包聯(lián)產(chǎn)計酬、包產(chǎn)到戶等都是社會主義集體經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)責(zé)任制，聯(lián)產(chǎn)承包制在全國得到推行。

聯(lián)產(chǎn)承包制的推行，是中國農(nóng)民的第二次解放。農(nóng)民得到了在承包地上自主進(jìn)行家庭經(jīng)營的權(quán)利，同時也得到對自己的勞動力自主支配的權(quán)利。

但是，農(nóng)民與承包地的關(guān)系，長期以來一直比較模糊。一般的認(rèn)識是：農(nóng)村的土地是“集體所有，農(nóng)民使用”。即農(nóng)民只有使用權(quán)（或經(jīng)營權(quán)），而沒有所有權(quán)。

2004年通過的《土地管理法》中第6條規(guī)定：“國有土地和農(nóng)民集體所有的土地，可以依法確定給單位或者個人使用。”農(nóng)民對承包地的權(quán)利，依然是“使用”。

在法律上和人們認(rèn)識上，農(nóng)民對承包地只有“使用權(quán)”，而沒有“占有權(quán)”。按照這種認(rèn)識，承包地很難說是農(nóng)民的私人（或家庭）財產(chǎn)。近十多年來，是我國城市化或城鎮(zhèn)化的大發(fā)展時期，全國各地發(fā)生無數(shù)次農(nóng)民承包地被任意（或低價）侵占的事件，全國到處發(fā)生土地糾紛，甚至發(fā)生基層政府和農(nóng)民的嚴(yán)重沖突，其基本原因就是：農(nóng)民承包地的產(chǎn)權(quán)不明確！這是我國農(nóng)村和農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨的又一次嚴(yán)重挑戰(zhàn)。

在這樣的背景下，我認(rèn)為，2007年《物權(quán)法》的出臺是一個非常積極的步驟。《物權(quán)法》的通過，是我國經(jīng)濟(jì)和政治生活中的一件大事。它全面地落實了我國憲法（2004年）第13條所莊重宣告的，“國家依照法律規(guī)定保護(hù)公民的私有財產(chǎn)和繼承權(quán)”。

《物權(quán)法》的通過與我國經(jīng)濟(jì)和政治改革的進(jìn)展、人們對馬克思“所有制”理論的理解的加深、人們思想的進(jìn)一步解放，都分不開。

《物權(quán)法》對于我國的農(nóng)村政策有很重要的關(guān)系，但是至今為止，對于這個問題，在我國的解釋和宣傳工作，還做得很不夠。我在本文中不得不多說幾句。

首先，什么是“物權(quán)法”？我國著名法學(xué)家鄭成思教授解釋（他曾兩次為中共中央政治局集體學(xué)習(xí)授課）：“作為古拉丁語，羅馬法中的‘res’既有‘物’的含義，又有‘財產(chǎn)’的含義。它在法國民法中發(fā)展為‘財產(chǎn)權(quán)’，在德國民法中發(fā)展成‘物權(quán)’。”[1]他還說，財產(chǎn)權(quán)的含意比物權(quán)要廣一些，它還包括無形的物權(quán)，例如知識產(chǎn)權(quán)等。因此，如果只指有形物權(quán)，物權(quán)就是財產(chǎn)權(quán)，按鄭教授的意見，用“財產(chǎn)權(quán)法”來命名“物權(quán)法”更合理。

其次，我國去年通過的《物權(quán)法》，包括哪幾種物權(quán)呢？

《物權(quán)法》的第2條明確地說：“本法所稱物權(quán)，是指權(quán)利人依法對特定的物權(quán)享有直接支配和排他的權(quán)利，包括所有權(quán)、用益物權(quán)和擔(dān)保物權(quán)。”

在《物權(quán)法》第三編“用益物權(quán)”中只談到四種用益物權(quán)，即①土地承包經(jīng)營權(quán)，②建設(shè)用地使用權(quán)，③宅基地使用權(quán)，④地役權(quán)。

什么是“用益物權(quán)”呢？

按《物權(quán)法》117條的規(guī)定，“用益物權(quán)人對他人所有的動產(chǎn)或者不動產(chǎn)享有占有、使用和收益的權(quán)利。”

這里講得很清楚，“用益物權(quán)”（土地承包權(quán)是其中之一）是包括“占有權(quán)”的，而不只是“使用權(quán)”。

某人（A）對某個物體（B）有“使用權(quán)”，并不一定能說：A對于B有財產(chǎn)權(quán)。例如你在旅館中住了兩天，這兩天中，你有權(quán)使用你房間中的家具和衛(wèi)生設(shè)備；但不能說，這些設(shè)備是你的財產(chǎn)，也就是說，你對于旅館中的設(shè)備，并沒有“用益物權(quán)”。

但是農(nóng)村土地的承包，情況完全不一樣。法律已經(jīng)規(guī)定，農(nóng)民對所承包的土地，是有“用益物權(quán)”的，不僅有使用權(quán)，更重要的是有排他性的占有權(quán)。“用益物權(quán)”是一種財產(chǎn)權(quán)。因此，農(nóng)民所承包的土地，根據(jù)《物權(quán)法》，就有一種排他性的財產(chǎn)權(quán)。

至于承包地的所有權(quán)，法律規(guī)定是集體所有的。但是并不能說，它不是農(nóng)民個人（或家庭）所有。因為所謂“農(nóng)民集體”，是由單個農(nóng)民組成的，是包括單個農(nóng)民在內(nèi)的。

《物權(quán)法》60條規(guī)定：“集體所有的土地……由村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會代表集體行使所有權(quán)。”因此，集體組織并不是高于或脫離于農(nóng)民個體的組織，它只是農(nóng)民集體的“代表”。

集體所有權(quán)中包含了各個農(nóng)民的一部分所有權(quán)。每個農(nóng)民在集體所有權(quán)中占有一定份額；其所占份額，就是單個農(nóng)民（家庭）所承包的土地。

這與股份公司和股民的情況是相似的。股份既是公司所有（公司可以支配股份資金的使用），又是股民所有（股民可以用手中的股票進(jìn)行交易）。

中國農(nóng)村的土地承包和各國的股份公司，都符合馬克思、恩格斯所設(shè)想的社會主義社會所有制的原則，即：社會所有和個人所有的綜合。

總之，根據(jù)《物權(quán)法》，中國農(nóng)民承包的土地，農(nóng)民既有排他性的“占有權(quán)”，農(nóng)民又有與集體共享的“所有權(quán)”，因此，它肯定是屬于農(nóng)民的財產(chǎn)。

正因為如此，《農(nóng)村土地承包法》32條規(guī)定：土地承包經(jīng)營權(quán)“可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)”。你對于你所住的旅館房間，有這一系列權(quán)利嗎？

按《物權(quán)法》130、131條的規(guī)定，在承包期內(nèi)，發(fā)包人（即集體組織，或村委會）“不得調(diào)整承包地”，“不得收回承包地”。體現(xiàn)了農(nóng)民對土地的排他性的占有權(quán)或私有權(quán)，這同股份公司不能沒收或變賣股民的股票一樣，因為股民對股票有排他性的占有權(quán)或私有權(quán)。

如果誰任意地剝奪農(nóng)民的承包地的排他性的占有權(quán)或私有權(quán)，誰就是違法！既違反《憲法》，又違反《物權(quán)法》！

以上討論回答了本文一開始提出的問題“中國農(nóng)民有財產(chǎn)嗎？”答案是：根據(jù)《物權(quán)法》，農(nóng)民承包的土地，肯定是屬于農(nóng)民自己的財產(chǎn)，受到國家法律的嚴(yán)格保護(hù)。

可以認(rèn)為，《物權(quán)法》的制定和通過，在中國，從法律上基本上解決了“耕者有其田”的問題。這是1982年實行聯(lián)產(chǎn)承包制以后，中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大步驟。只是還有許多官員和農(nóng)民自己還沒有認(rèn)識到這個事實。

當(dāng)前，我國有的學(xué)者提出“土地私有化”的主張，要求承認(rèn)農(nóng)民對土地的完全所有權(quán)。他們關(guān)注農(nóng)民根本利益的意愿，我是理解和支持的。但是要實現(xiàn)土地的完全私有，必須修改國家憲法和一系列法律，在我國目前的大環(huán)境中，很難實現(xiàn)。此外，我們農(nóng)民的基本特點是人均占有土地極少（一畝左右），這種超小型的農(nóng)業(yè)規(guī)模，即使私有化，其發(fā)展能力也是有限的。保留農(nóng)民集體一定的所有權(quán)，有利于發(fā)展合作經(jīng)濟(jì)，開展雙層經(jīng)營、進(jìn)行社會性服務(wù)等（但目前村一級組織的工作，以行政性為主，自治性、服務(wù)性很不夠，應(yīng)當(dāng)改進(jìn)）。因此，我的主張是：在現(xiàn)有國家法律的框架內(nèi)，在保留集體對土地一定的所有權(quán)同時，論證并充分強(qiáng)調(diào)農(nóng)民對土地的私有權(quán)（排他性的占有權(quán)和部分所有權(quán)）和財產(chǎn)權(quán)。這是目前就能做的，也必須做的事。

承包土地的價值和補(bǔ)償問題

根據(jù)以上分析，農(nóng)民對于承包地具有財產(chǎn)權(quán)是肯定的。接下來的問題是：土地承包權(quán)的價值是多少？或者說，農(nóng)民的土地承包權(quán)值多少錢？

這個問題在我國當(dāng)前有特別的重要性。據(jù)報道，近10年來全國有1億多畝耕地被征用，大約有4000多萬農(nóng)民失地者。預(yù)計在今后二三十年內(nèi)，仍然是中國城市化的高峰時期。根據(jù)安邦[2]估計，2000—2030年還將需要占用耕地5000多萬畝，失地農(nóng)民將達(dá)到8000萬人到1億人。

幾千萬農(nóng)民失去土地，他們得到多少補(bǔ)償呢？他們的生活和工作前景如何？不得不引起人們的高度關(guān)注。

下面分幾個問題來討論：

⒈城市郊區(qū)的昂貴的地價

由于高額利潤的吸引，近年來全國各城市房地產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，引起地價的猛漲。城市地價的漲勢必然帶動城市郊區(qū)原來農(nóng)用土地的價格急增。上世紀(jì)80—90年代，南京郊區(qū)的地價一般是幾萬元一畝。到2007年，南京江南郊縣江寧區(qū)的樓面地價在1000元／平方米以上，江北的六合縣在500元／平方米，即每畝分別在66萬元和33萬元以上。[3]我所在單位（江蘇省農(nóng)科院)位于南京市東郊，附近基本上是農(nóng)業(yè)用地，現(xiàn)在地價已達(dá)到100萬—200萬元/畝。上海郊區(qū)青浦區(qū)趙巷鎮(zhèn)的一幅14.4公頃的地塊，掛牌后，最后以15.42億元的“天價”成交，即10000元／平方米，一畝地在666萬元以上。[3]

地價的高漲是城市化發(fā)展的必然結(jié)果，從國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度講，應(yīng)當(dāng)說是一件好事，是改革開放的成果。但是成果的受益者是誰呢？城郊農(nóng)用地的承包者或農(nóng)民得到了受益嗎？

⒉農(nóng)民得到的微薄的補(bǔ)償

現(xiàn)在的事實是，農(nóng)民不但沒有受益，反而受害不淺。大批農(nóng)民成為種田無地、就業(yè)無崗、社保無份的“三無”農(nóng)民。

不能說，失地農(nóng)民完全沒有得到補(bǔ)償，但是補(bǔ)償所得和地價的差距非常大。

農(nóng)民承包地轉(zhuǎn)化為其他用途，如住宅、工業(yè)、商業(yè)或公共設(shè)施，根據(jù)現(xiàn)有規(guī)定，必須由政府征收，變?yōu)閲型恋兀烧嘘P(guān)部門（國土部門）招標(biāo)拍賣。土地需求單位（如房地產(chǎn)開發(fā)商）要向政府交納土地出讓金。各地所謂的地價，就是土地出讓金的價格。

政府要從所得的土地出讓金中，拿出一部分作為對承包土地的農(nóng)民的補(bǔ)償。現(xiàn)行的補(bǔ)償?shù)恼呤窃鯓拥哪兀?/p>

國家的《土地管理法》（2004年通過）47條規(guī)定：

“征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償。”

“征收耕地的補(bǔ)償費用包括土地補(bǔ)償費、安置補(bǔ)助費，以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費。

“征收耕地的補(bǔ)償費，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六到十倍。

“征收耕地的安置補(bǔ)助費，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口計算。……每一個需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征收前三年平均產(chǎn)量的四到六倍。但是，每公頃被征收耕地的安置補(bǔ)助費，最高不得超過被征收前三年平均產(chǎn)值的十五倍。”

“被征收土地上的附著物和青苗的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。

“按照本條第二款的規(guī)定支付的土地補(bǔ)償費和安置補(bǔ)助費，尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，可以增加安置補(bǔ)助費。但是，土地補(bǔ)償費和安置補(bǔ)助費的綜合不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍。”

我在這里較詳細(xì)地原文摘錄《土地管理法》的有關(guān)規(guī)定，因為這一些規(guī)定對于失地農(nóng)民太重要了，是決定他們失地后生活和前途的，是決定他們后半生的命運(yùn)的。

如果讀者對于上述文字還不能有明確的概念，我舉例用具體數(shù)字來說明。

如果城市郊區(qū)一個失地農(nóng)民，一家承包了5畝地。當(dāng)?shù)氐貎r（土地出讓金）是50萬元／畝（南京市南北郊區(qū)的平均地價）[4]，5畝的出讓金是250萬元。根據(jù)上述規(guī)定，他們這一家能得到多少補(bǔ)償呢？

農(nóng)民的房屋按拆遷費補(bǔ)償，這里暫不討論。本文只討論土地的補(bǔ)償。

所謂土地附著物和青苗費，實際上是非常有限的。一畝水稻的平均產(chǎn)量一般是500公斤，一公斤按2.5元計算（2008年南京雜交米2.5元／公斤），一畝稻谷的總收益是1250元，青苗費不會超過這個數(shù)。

耕地補(bǔ)償費，按上述的規(guī)定計算如下：如果是水稻、小麥一年二熟（這是長江流域最普遍的種植制度），水稻一般畝產(chǎn)500公斤，小麥一般畝產(chǎn)250公斤。按南京2008年物價局公布的價格：水稻一公斤2.5元，小麥一公斤1.5元，則水稻畝產(chǎn)值是1250元，小麥畝產(chǎn)值是375元，兩者合計是1625元。

根據(jù)《土地管理法》，耕地補(bǔ)償費上限——10倍計算，是16250元，不到2萬元。

安置補(bǔ)助費是按人計算的。2007年全國人均耕地面積是1.39畝，全國有666個縣（區(qū)）人均耕地低于0.8畝。農(nóng)民的人均耕地按1畝計算，大體是合理的，即1畝耕地安置1個人。據(jù)《土地管理法》，1畝地的安置補(bǔ)助費上限——被征收前三年平均產(chǎn)值的15倍計算，是24375元（1625×15），不到3萬元。

二者合計，不超過5萬元。

即使在省政府批準(zhǔn)下的最高限額的30倍計算，是48750元（1625×30），也不超過5萬元。

該耕地一畝的出讓金是50萬元，承包農(nóng)民所得的補(bǔ)償，1畝是5萬元。按該戶農(nóng)民家庭共承包5畝地計算，這5畝地的出讓金是250萬元；而該戶農(nóng)民家庭得到的補(bǔ)償費加安置費不超過25萬元（許多地方實際所得都低于此數(shù)）。

以上的辦法是所謂“一次性買斷”。后來有一些地方認(rèn)為，這種辦法使失地農(nóng)民今后的生活得不到保障，而改為“土地?fù)Q保障”的辦法，即給于失地農(nóng)民長期的生活保障。由勞保部門與農(nóng)民簽訂安置協(xié)議，對被征地人員，設(shè)立社會保險個人賬戶；到退休年齡的，按月發(fā)放養(yǎng)老金。

江蘇省的辦法是：將未進(jìn)入基本生活保障的被征地農(nóng)民的征地補(bǔ)償安置費用和16周歲以下人員的生活補(bǔ)助費按規(guī)定足額支付；將進(jìn)入基本生活保障被征地農(nóng)民的不低于70%的農(nóng)用地土地補(bǔ)償費和全部的安置補(bǔ)助費劃入同級財政部門在銀行設(shè)立的被征地農(nóng)民基本生活保障資金財政專戶。[5]

所謂“基本生活保障”的生活補(bǔ)助費是多少呢？

該省根據(jù)經(jīng)濟(jì)水平，將全省分成4類地區(qū)。在最好的一類地區(qū)（南京、無錫、蘇州等），其規(guī)定是：生活補(bǔ)助費140元—160元／月，養(yǎng)老金200元／月。按一年計，生活補(bǔ)助費是1800元，養(yǎng)老金是2400元。

我們可以估算一下，假定該農(nóng)民是中年（50歲），生活補(bǔ)助費發(fā)10年（到60歲）合計是18000元；到了老年（假定活到80歲），養(yǎng)老金發(fā)20年，合計是48000元。二者相加，預(yù)計是66000元。在4類地區(qū)（徐州、淮安、鹽城等），以上兩者合計預(yù)計是40000元。

總之，按“土地?fù)Q保障”的辦法，農(nóng)民失地后的終身所得也只有幾萬元。這個辦法和農(nóng)民承包土地的面積沒有關(guān)系，而與各戶的人口有關(guān)。因此在經(jīng)濟(jì)比較落后的地多人少（人均土地大于1畝）的地區(qū)，按每畝所得計算，是少于一次性補(bǔ)償?shù)摹．?dāng)然，其優(yōu)點是農(nóng)民可以得到長期的生活保障。

我們再以南京地區(qū)為例，一畝耕地的出讓金是50萬元，而農(nóng)民的所得是5萬—7萬元，只占土地出讓金的一個很小的部分（10%—14%）。土地出讓金的絕大部分（86%—90%)歸各級政府所有。

⒊各級政府的所得比例是合理的嗎

土地出讓金的很小部分歸農(nóng)民所有，絕大部分歸政府所有，這樣的政策合理嗎？

土地出讓金的一定份額歸政府所有，不能說完全不合理。問題是，多少比例歸政府所有才是合理的？

《土地管理法》55條規(guī)定：“新增建設(shè)用地的土地有償使用費，百分之三十上繳中央財政，百分之七十留給有關(guān)地方政府，都專項用于耕地開發(fā)。”

后來隨著財政體制的改變，土地出讓金的絕大部分歸各級地方政府。

土地出讓金中需要由政府支出的費用，除應(yīng)當(dāng)給于農(nóng)民的補(bǔ)償費和安置費外，還需要的合理開支是：

1）耕地開發(fā)費。為保持耕地的動態(tài)平衡，耕地被占后，需要開發(fā)新的耕地。

2）農(nóng)用土地在出讓前的土地整理費（四通一平）。

3）土地出讓業(yè)務(wù)費（這一項很有限）。

前兩項究竟需要多少錢？

據(jù)報道，河南省的耕地開發(fā)費是3000元—5000元／畝。黑龍江省增加新耕地，每畝需要3000元—4000元，要求較高的每畝需要7000元—10000元。

關(guān)于土地整理費（即達(dá)到四通一平），各地的費用有差別。按甘肅省東鄉(xiāng)縣2007年發(fā)布的優(yōu)惠招商辦法[6]，對固定資產(chǎn)投入300萬元—500萬元的工業(yè)項目，已達(dá)到四通一平的最低土地出讓金是7000元/畝；未達(dá)到四通一平的是3000元/畝。因此，四通一平的開支大約是4000元/畝。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)(可能要求五通或六通一平)，會高一些，但估計不會超過1萬元。

以上估算，政府得到的土地出讓金，除給予農(nóng)民的補(bǔ)償金外，需要自己開支的部分，寬打?qū)捤悖划€地不會超過5萬元。如土地出讓金一畝是50萬元，則不超過出讓金的10%。這個比例隨出讓金多少而變。

現(xiàn)在的問題是：政府出讓農(nóng)村土地，必要的開支不超過出讓金的10%，但它實際分得的卻是86%—90%。對于地方政府來說，這是一筆很大的收入。據(jù)安邦的介紹：“土地出讓金數(shù)額巨大，已成為地方政府財政預(yù)算外收入的最主要來源.……在一些大城市，土地出讓金可以占地方財政預(yù)算外收入的50%—60%；到了基層縣市，就成了60%—80%。地方政府賺錢的路子，就靠賣地。”

有些地方政府（如淮安市）規(guī)定：市區(qū)國有土地“出讓金凈收益主要用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、土地復(fù)墾、國有企業(yè)改制、工業(yè)項目發(fā)展、社會保障、補(bǔ)充儲備資本金等。”[7]

如果是市區(qū)國有土地的出讓金，上述這些用途，是沒有問題的。現(xiàn)在的問題是：許多地方將農(nóng)民承包土地的出讓金，也用于城市建設(shè)或工業(yè)發(fā)展，這難道是合理的嗎？國家法律并沒有這樣的規(guī)定(《土地管理法》只說專項用于耕地開發(fā))。農(nóng)民沒有義務(wù)來承擔(dān)城市建設(shè)和工業(yè)發(fā)展的費用。這里且不說將這筆收入用于蓋樓堂館所、搞形象工程、公款吃喝、公務(wù)員福利等方面的問題。

⒋現(xiàn)行政策質(zhì)疑

現(xiàn)行的承包地的補(bǔ)償政策中，最大的問題在于嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民的利益，有兩個方面需要質(zhì)疑：

（1）現(xiàn)行政策基本上是計劃經(jīng)濟(jì)和城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)政策的思路，過分地壓低給予農(nóng)民的補(bǔ)償費。

《土地管理法》(2004年)規(guī)定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償。”

目前征地補(bǔ)償?shù)牟缓侠矶己瓦@一條規(guī)定有關(guān)。

什么是“被征收土地的原用途”？當(dāng)然是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

《土地管理法》上述規(guī)定的依據(jù)，可能是：農(nóng)民承包的土地只能用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，因此，國家只能按農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的價值予以補(bǔ)償。

而《物權(quán)法》128條說：“土地承包經(jīng)營權(quán)人依照農(nóng)村土地承包法的規(guī)定，有權(quán)將土地承包經(jīng)營權(quán)采取轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)。流轉(zhuǎn)的期限不得超過承包期的剩余期限。未經(jīng)依法批準(zhǔn)，不得將承包地用于非農(nóng)建設(shè)。”

現(xiàn)在既然是政府征用土地，當(dāng)然是“依法批準(zhǔn)”的。那么，根據(jù)《物權(quán)法》的上述規(guī)定，承包地就可以轉(zhuǎn)讓而用于非農(nóng)建設(shè)（這是政府的要求，而不是農(nóng)民自己的要求）。

城市化是國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然結(jié)果。城市化的過程中，郊區(qū)的農(nóng)田必然要改變用途，從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)改變?yōu)橛糜谧≌⒐I(yè)或商業(yè)，這是誰也阻擋不了的發(fā)展趨勢。而現(xiàn)行政策的規(guī)定，卻按照郊區(qū)農(nóng)民的土地永遠(yuǎn)是農(nóng)業(yè)用地來計算補(bǔ)償金，那就等于強(qiáng)制地假定郊區(qū)土地永遠(yuǎn)地只能搞農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。這難道不是計劃經(jīng)濟(jì)和城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)政策的思路嗎？是與我國改革開放以來的社會主義市場經(jīng)濟(jì)的思想背道而馳的。

舉一個例子。某人（甲）有一張新中國建國初期的“開國大典”的紀(jì)念郵票，票面價值是1元。50多年后的今天，該郵票的市場價已經(jīng)是10元。現(xiàn)在政府要強(qiáng)制收購這張郵票，再向郵票市場出售，得到了10元；但政府只付給甲1元錢，其理由是此郵票的原來價值只是1元。多余的9元歸政府所得。

試問：這樣的政策合理嗎？

（2）現(xiàn)行政策否定了農(nóng)民（土地承包人）的財產(chǎn)權(quán)利，不符合憲法和《物權(quán)法》。

只有一個理由可以解釋在土地出讓中，政府得大頭，農(nóng)民得小頭的政策，那就是認(rèn)為，農(nóng)民承包的土地并不是農(nóng)民的財產(chǎn)，而是政府的財產(chǎn)；給農(nóng)民一個小頭，已經(jīng)是對農(nóng)民的照顧。于是就將郊區(qū)農(nóng)村的集體所有、農(nóng)民占有的土地，強(qiáng)制性地變?yōu)檎呢敭a(chǎn)，這樣的做法符合憲法嗎？

也就是說，現(xiàn)行政策是否定農(nóng)民對承包土地的財產(chǎn)權(quán)的。因此，這樣的政策不符合《物權(quán)法》，也不符合憲法（憲法嚴(yán)格區(qū)分全民所有和集體所有，也要求保護(hù)私人財產(chǎn)權(quán)）。

國家或政府為了城市發(fā)展或其他公共事業(yè)的需要，征用集體和農(nóng)民的土地，是允許的。但是國家或政府給予的補(bǔ)償必須合理。

如果承認(rèn)農(nóng)民對承包土地的財產(chǎn)權(quán)，今天某農(nóng)民家庭所承包的5畝土地，市場價已經(jīng)是250萬元。政府強(qiáng)制性地從中取得225萬元（90%），只付給該農(nóng)民家庭25萬元(往往更少)，這樣的10%的補(bǔ)償比例是合理的嗎？我國現(xiàn)在實行的是社會主義市場經(jīng)濟(jì)制度，補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)基本符合市場經(jīng)濟(jì)的法則，而不能任意剝奪農(nóng)民之應(yīng)得。

合理的土地補(bǔ)償政策

根據(jù)以上分析，農(nóng)民承包地被征收后的土地出讓金，其合理的安排應(yīng)該怎樣？

山西省在《征收征用農(nóng)民集體所有土地征地補(bǔ)償費分配使用辦法》（2006）中規(guī)定：“土地補(bǔ)償費以不低于80%的比例支付給被征地農(nóng)戶；其余20%留給集體經(jīng)濟(jì)組織。”[8]

上述政策由省一級政府制定并發(fā)布，應(yīng)該是得到國務(wù)院有關(guān)部門同意的。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織有農(nóng)民承包土地的所有權(quán)，從這個角度講，土地補(bǔ)償費中有20%留給集體組織，是合理的。集體所得可以發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，加強(qiáng)社會服務(wù)。

因此，土地出讓金的合理分配按如下比例分配，應(yīng)該是比較合理的，即：

政府（或有關(guān)部門）得10%；

集體經(jīng)濟(jì)組織得20%；

承包土地的農(nóng)民得70%。

或者是：政府取得出讓土地的合理開支（開墾新耕地和土地整理費等，這幾筆開支的總數(shù)估計不超過出讓金的10%），將所余出讓金的20%給農(nóng)村集體組織，將80%給予承包土地的農(nóng)民。

分配農(nóng)民的部分，是一次性補(bǔ)償，還是解決農(nóng)民的安置和社保，可以根據(jù)各地情況和農(nóng)民的意愿而確定。可能比較合理的安排是：取出一部分解決農(nóng)民的社保（包括醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險、生活保障等），其余大部分支付給農(nóng)民，作為農(nóng)民的財產(chǎn)所得。這樣的安排可以稱為“保障加支付”的政策。

新政策的效益預(yù)期

這種合理的承包地補(bǔ)償政策，很可能得不到許多地方官員的贊同。因為他們將失去一大筆地方預(yù)算外的收入。但是從國家和人民利益考慮，新政策必將帶來以下的巨大效益：

⒈將使幾千萬失地失業(yè)農(nóng)民大軍成為創(chuàng)業(yè)大軍

現(xiàn)行的土地補(bǔ)償政策已經(jīng)并正在造成一支人數(shù)達(dá)到幾千萬之多的農(nóng)民失地失業(yè)大軍。一次性補(bǔ)償?shù)霓k法，由于補(bǔ)償金很有限，大批農(nóng)民幾年后就將失去生活保障。采取“土地?fù)Q保障”的辦法，由于每月的生活補(bǔ)助費非常低（100—200元），大批農(nóng)民只能勉強(qiáng)地艱難度日。據(jù)我在農(nóng)村親自見到，許多很有經(jīng)驗的40—60歲的農(nóng)民，現(xiàn)在只能在分得的住房中，過著最低水平的生活，天天打麻將消磨時間。這實在是農(nóng)村優(yōu)秀勞動力的極大浪費。農(nóng)民失業(yè)大軍是我國當(dāng)前及今后長時期內(nèi)，社會不安定的重要因素。

如果實行上述“保障加支付”的政策，每個農(nóng)民家庭，不但能得到各種社會保障（醫(yī)療、養(yǎng)老、基本生活等），大約還能得到100萬元以上的財產(chǎn)收入。農(nóng)民依靠這筆財富，完全可以發(fā)展個體經(jīng)濟(jì)、民營經(jīng)濟(jì)，或合資建立股份公司。具有農(nóng)業(yè)經(jīng)驗的農(nóng)民，可以從有土地的農(nóng)民手中得到土地轉(zhuǎn)讓，發(fā)展規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營；或建立股份制的農(nóng)業(yè)公司。因此，新政策必將加快我國的規(guī)模農(nóng)業(yè)和高效農(nóng)業(yè)的發(fā)展。

總之，我國將會出現(xiàn)一支龐大的農(nóng)村創(chuàng)業(yè)大軍，成為國家現(xiàn)代化建設(shè)的生力軍。

⒉將加速地方經(jīng)濟(jì)和國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和繁榮

現(xiàn)在我國國家領(lǐng)導(dǎo)人特別關(guān)心三農(nóng)問題，千方百計幫助農(nóng)民能富裕起來。那么，明確并落實農(nóng)民對承包地的財產(chǎn)權(quán)，調(diào)整承包地征收的補(bǔ)償政策，給予農(nóng)民本來應(yīng)該屬于他們的財產(chǎn)所得，無疑是使大量農(nóng)民致富的一條最有效的途徑。

我2006年去臺灣訪問時，特別注意臺灣的農(nóng)業(yè)經(jīng)驗和農(nóng)民生活。由于臺灣在土地改革后實行農(nóng)民土地私有制，隨著城市化的發(fā)展，土地價格急增，使得臺灣的農(nóng)民都富裕起來。農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收入超過一般的城市工薪階層。臺灣經(jīng)濟(jì)繁榮的重要基礎(chǔ)，就是農(nóng)民經(jīng)濟(jì)。

郊區(qū)農(nóng)民的富裕，必然會帶動廣大農(nóng)村農(nóng)民的致富，億萬農(nóng)民的致富必將拉動我國經(jīng)濟(jì)的基本動力——內(nèi)需。

新的土地補(bǔ)償政策，暫時地確實會使地方政府減少收入。但是從較長時間看，又會使地方政府增加收入。因為大量的以農(nóng)民為主體的個體經(jīng)濟(jì)、民營經(jīng)濟(jì)和股份制經(jīng)濟(jì)發(fā)展起來后，地方的稅收肯定是會增加的。現(xiàn)行政策實際上是“殺雞取蛋”，而新政策是“養(yǎng)雞生蛋”。

富裕的農(nóng)民和地方民營經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是地方經(jīng)濟(jì)和國民經(jīng)濟(jì)的最大希望之所在。

⒊將有效地遏止農(nóng)業(yè)用地的過多喪失

現(xiàn)行的土地補(bǔ)償政策（政府得大頭），必然使得地方政府對于土地出讓有很高的積極性。這種積極性必然導(dǎo)致全國耕地的過快過多地喪失。中央提出的關(guān)系子孫后代利益的確保18億畝耕地的重大目標(biāo)，事實上很難落實。

新的土地補(bǔ)償政策，地方政府從土地轉(zhuǎn)讓中直接所得有限，會有效地抑制政府對出讓土地的沖動。這個情況對于中央和省二級政府控制耕地的目標(biāo)和任務(wù)的完成，無疑是有利的。

⒋將使城市化得到有序發(fā)展

城市化是我國今后一個時期的發(fā)展方向。但是城市化需要有序地發(fā)展。如果房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展了，而人民收入沒有相應(yīng)提高，房產(chǎn)必然滯銷，很容易導(dǎo)致房地產(chǎn)業(yè)的泡沫化。新政策將使大量的失地農(nóng)民富裕起來，使民營經(jīng)濟(jì)得到發(fā)展，帶動更多人民的就業(yè)和致富。也就是說，可使城市化和國民經(jīng)濟(jì)得到同步的有序增長。

本文作者相信，本文所提出的農(nóng)民土地征收補(bǔ)償?shù)男抡撸m然會遭受不少人的反對，但它對于國家，對于人民，特別是對于農(nóng)民都是十分有利的。

本文主要是從理論觀點上討論土地權(quán)益的歸屬和土地征收的補(bǔ)償政策問題，提出政策調(diào)整的大的方向。至于政策的具體變動、新政策的具體制定，還有待各方面專業(yè)人士的慎重研究。

注：

[1]鄭成思，物權(quán)、財產(chǎn)權(quán)與我國立法的選擇，中國民商法律網(wǎng)，2003

[2]安邦，中國面臨新一輪城市土地改革運(yùn)動，和訊網(wǎng)，2006

[3]地價也瘋狂，新華網(wǎng)，2007

[4]2007年南京地價報告發(fā)布，龍虎網(wǎng)，2008

[5]江蘇省政府正式頒布征地補(bǔ)償辦法，揚(yáng)子晚報，2005

[6]東鄉(xiāng)縣招商優(yōu)惠辦法，每日甘肅網(wǎng)，2007

[7]淮安市國有土地使用權(quán)出讓金管理暫行辦法，房地產(chǎn)法律網(wǎng)，2002

[8]山西省征收征用農(nóng)民集體所有土地征地補(bǔ)償費分配使用辦法，中國法制信息網(wǎng)，2006

其他重要參考資料：《中華人民共和國物權(quán)法》（2007）、《中華人民共和國土地管理法》（2004）、《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》（2002）

（作者曾任江蘇省農(nóng)科院院長兼黨委書記，江蘇省省委委員，研究員，教授，博士生導(dǎo)師。）

（責(zé)任編輯 徐慶全）