日內(nèi)瓦：多哈回合碎片化的路口

經(jīng)過10天努力，日內(nèi)瓦小型部長會議仍舊破裂了。拉米的最后一搏也被化于無形。多哈回合陷入碎片化和融合化的十字路口

7月29日，持續(xù)了漫長9天的WTO主要成員部長會議在日內(nèi)瓦結(jié)束。會議未能就尋求多哈回合關(guān)鍵性突破達(dá)成一致。

在會議的最后一天，略顯疲憊的中國代表團(tuán)團(tuán)長、商務(wù)部長陳德銘做了發(fā)言：“這是一次悲壯的失敗，它將在世界經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易的發(fā)展史上留下一座重要的里程碑。我們抱著希望而來，但對于結(jié)果，我不得不表示深深的遺憾。”

10天前，商務(wù)部長陳德銘、副部長易小準(zhǔn)、農(nóng)業(yè)部副部長牛盾等中國官員確實(shí)是懷著自信和希望的心情來到日內(nèi)瓦。這是中國加入WTO后第一次被邀請參加多哈回合談判的核心層次——小型部長級會議，即本次會議中的G7。

多哈回合談判是WTO成立后展開的第一輪多邊貿(mào)易談判，也是迄今參加方最多、議題最廣的一輪談判，涉及農(nóng)業(yè)、制造業(yè)、服務(wù)業(yè)、貿(mào)易規(guī)則、知識產(chǎn)權(quán)等眾多議題，涵蓋95%以上的全球貿(mào)易，自2001年該回合啟動以來命運(yùn)多舛。但鑒于當(dāng)前世界經(jīng)濟(jì)波動較大，新興談判力量崛起和主要發(fā)達(dá)國家政權(quán)更迭等因素，不希望再無限期拖延的WTO總干事拉米決心放手一搏，精心策劃并召集了此次小型部長級會議，旨在農(nóng)業(yè)與非農(nóng)兩大核心議題的談判中取得突破，并寄希望今年年底前結(jié)束談判。

7月21日，盡管各懷心腹事，為了最后的奇跡或可能，美國、歐盟、印度、巴西、中國等35個(gè)WTO成員齊聚日內(nèi)瓦。

綠屋里的“拉米方案”

21日早晨。35個(gè)成員國的部長舉行大會，紛紛表示了促成談判的決心和立場。當(dāng)天晚間，美國、歐盟、日本、澳大利亞、印度和巴西等6個(gè)國家的代表進(jìn)入“綠屋”密談。由于發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家立場差距較大，兩天來會議沒有取得突破進(jìn)展。23日凌晨，作為世界上第三個(gè)貿(mào)易大國的中國被邀請加入綠屋會議。

綠屋會議，是為了在更大范圍內(nèi)奠定談判基礎(chǔ)而召開的，7個(gè)具有代表性的核心成員先在這里解決彼此矛盾，這樣也能夠提高大范圍成員會議的效率。這種先由少數(shù)“受邀”成員達(dá)成妥協(xié)，然后再擴(kuò)大到全體成員的制度，在關(guān)貿(mào)總協(xié)定烏拉圭回合和世貿(mào)組織部長級會議中曾多次使用，并已成為世貿(mào)組織成員解決爭議的慣常做法。

本次綠屋會議的出席人員按1+1配置，即7國部長各帶一名副部長或大使做助手，加上WTO總干事帕斯卡·拉米、WTO負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)的兩位貿(mào)易談判委員會副主席及其助手，整個(gè)綠屋內(nèi)不超過20人，談話內(nèi)容沒有任何記錄，代表們只能吃送進(jìn)來的食物。

在這10天中，綠屋會議一般是從每天中午12點(diǎn)開到18點(diǎn)，然后拉米向參會的35國部長匯報(bào)進(jìn)展；部長們討論后，再于第二天上午將討論結(jié)果向WTO組織153個(gè)成員國通報(bào)。晚上22點(diǎn)之后，7國部長將再次進(jìn)入綠屋，通常至第二天凌晨4點(diǎn)左右。

24日凌晨，綠屋中的G7國家經(jīng)過艱苦談判，終于形成初步意見，拉米將談判成果匯總到一頁紙上，然而，35國部長討論時(shí)各國又大都表示反對。中國商務(wù)部部長陳德銘呼吁各方，特別是主要發(fā)達(dá)成員承擔(dān)起責(zé)任，繼續(xù)努力，尋找各方可接受的中間方案。

1小時(shí)后，G7代表們帶著那一頁紙和各國提出的建議意見，再次進(jìn)入綠屋。25日，第二稿出爐，7國分歧減少，也沒有明顯的不同意見。這個(gè)妥協(xié)草案同樣是一頁紙，包含20個(gè)要點(diǎn)，即所謂的“拉米草案”。綠屋參會人員一起走進(jìn)樓上大會議室，向35個(gè)成員國宣布綠屋會議第二稿的談判成果。

拉米草案是7月25日WTO總干事拉米匯總各方的談判意見，就農(nóng)產(chǎn)品領(lǐng)域一些未解決的議題提出一系列“參數(shù)”，而形成了多哈回合協(xié)議可能達(dá)成的“著陸區(qū)”。盡管目前我們?nèi)圆磺宄莅咐?0個(gè)議題清單的具體內(nèi)容，但據(jù)了解，草案應(yīng)該包括對造成貿(mào)易扭曲的補(bǔ)貼的限制、總體關(guān)稅削減和敏感產(chǎn)品等內(nèi)容。依據(jù)該草案，在總體貿(mào)易扭曲性支持（OTDS）方面，要求美國削減70%，即將其OTDS上限降至大約145億美元；歐盟削減80%，將OTDS降至220億歐元；在總體關(guān)稅削減方面，發(fā)達(dá)國家在最高農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅層級上（即最終約束關(guān)稅高于75%）削減70%；在“敏感產(chǎn)品”市場準(zhǔn)入的靈活性上，拉米草案允許發(fā)達(dá)國家把4%的農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅稅目列為“敏感性”。對于這些產(chǎn)品，發(fā)達(dá)成員應(yīng)擴(kuò)大其進(jìn)口配額，使外國出口商獲得相當(dāng)于當(dāng)?shù)叵M(fèi)水平4%的新市場準(zhǔn)入機(jī)會。

巴西代表認(rèn)為，如果拉米草案是一攬子的，可以接受；美國的態(tài)度是，如果此稿一字不動，可以接受；歐盟、日本、澳大利亞也表示可以接受；中國則有兩點(diǎn)保留，其他可以接受。由于作為全球第三大貿(mào)易國的中國沒有表示強(qiáng)烈反對，各國原本認(rèn)為談判取得了重大突破。但大家的目光都忽略了印度工商部長納特。

當(dāng)天早些時(shí)候，納特剛從印度返回日內(nèi)瓦，前一天他回國參加了國內(nèi)的信任投票，沒能出席24日的第一稿妥協(xié)方案討論。納特認(rèn)真研究完第二稿的拉米草案后發(fā)言：“我們不能接受。”這個(gè)橫炮打出，全場震驚。表完態(tài)后納特站起身，夾上皮包準(zhǔn)備離開會場。以印度尼西亞為首的G33國隨即表示應(yīng)合。

讓印度人安靜下來，是隨后在場各國代表的主要工作。大家都不希望日內(nèi)瓦談判到此為止。好不容易談判繼續(xù)進(jìn)行，但各國之間的真實(shí)矛盾沖突才剛剛拉開序幕。

“觸發(fā)”混戰(zhàn)至最后一刻

事實(shí)上，針對拉米草案清單上的問題，發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家也存在分歧，但多方基本立場趨同，并未形成對立。據(jù)中國商務(wù)部介紹，中國在發(fā)達(dá)國家OTDS（扭曲貿(mào)易的國內(nèi)支持）、敏感產(chǎn)品、SSG（特殊保障措施）、ACC（反集中條款）等方面做了極大妥協(xié)和讓步，在服務(wù)貿(mào)易方面也對一些重要的領(lǐng)域做了進(jìn)一步開放市場的承諾。很快接下來的兩天，草案中20個(gè)議題有18個(gè)得到了解決。

然而在第19個(gè)議題，即農(nóng)產(chǎn)品的特殊保障機(jī)制（SSG）的觸發(fā)水平上，對立出現(xiàn)了，也正是這一點(diǎn)惹惱了印度工商部長納特。

所謂農(nóng)產(chǎn)品特殊保障機(jī)制的觸發(fā)水平，指的是一個(gè)國家的農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口激增率到某一百分點(diǎn)（觸發(fā)水平）時(shí)該國就可以取用保護(hù)措施。“拉米草案”擬定的觸發(fā)水平為140%。發(fā)達(dá)國家對于這種情形下特殊保障機(jī)制的實(shí)施提出了四個(gè)方面的限制，引起了發(fā)展中國家的極大不滿：

1）只有進(jìn)口產(chǎn)品的數(shù)量增加達(dá)到現(xiàn)有水平的140％以上時(shí)，才可以啟動特殊保障機(jī)制，并將關(guān)稅水平提高到現(xiàn)有的約束水平之上；

2）對于超出現(xiàn)有約束關(guān)稅水平的補(bǔ)償設(shè)置最高限度，即只能在現(xiàn)有的約束關(guān)稅的基礎(chǔ)上增加15個(gè)百分點(diǎn)，不管這種約束關(guān)稅水平多高；

3）即便是進(jìn)口數(shù)量增長了140％，但如果進(jìn)口國國內(nèi)該農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格水平實(shí)際上沒有下跌的話，由特殊保障機(jī)制所確定的補(bǔ)償性關(guān)稅也不能實(shí)施；

4）在任何一年中，在約束關(guān)稅水平之上采取特殊保障機(jī)制的農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅稅則數(shù)量不能超過2.5%。

以印度為首的發(fā)展中國家認(rèn)為，“拉米草案”中有關(guān)發(fā)展中國家在農(nóng)產(chǎn)品上采取特殊保證機(jī)制的約束太嚴(yán)格，條件太苛刻，大大消減了發(fā)展中國家保護(hù)本國農(nóng)業(yè)、保障食品和糧食安全的政策空間。他們要求發(fā)達(dá)成員做出讓步，遭到美國的斷然反對。

印度一再強(qiáng)調(diào)，該國只能接受115%—130%的觸發(fā)水平，而美國貿(mào)易代表施瓦布則表示說，低于140%，她根本就不考慮。

其后由歐盟牽頭，G7再次磋商。這次的結(jié)果是將觸發(fā)水平分成兩段，一個(gè)是115%，另一個(gè)是135%。這樣的分段印度勉強(qiáng)可以接受，但中國代表則指出這對中國農(nóng)民是不公平的。

“中國之所以覺得不公平，是因?yàn)橹袊c印度盡管目標(biāo)一致，但兩國關(guān)稅結(jié)構(gòu)不同。”一位WTO專家解釋說，中國農(nóng)產(chǎn)品的平均名義關(guān)稅為15%，歐盟為22%，日本為48%，印度是115%；而現(xiàn)在采用的實(shí)際關(guān)稅，中國為15%，印度為20%。這就是說，印度的實(shí)際關(guān)稅再增長95%，達(dá)到115%時(shí)仍是合法的，中國的關(guān)稅已沒有任何合法的上漲空間，如果上漲就是違背入世承諾。顯然，如果不超過承諾的關(guān)稅約束水平，這個(gè)條款對中國來說是不能用的。

在表達(dá)該數(shù)字對中國不公平的同時(shí)，陳德銘也強(qiáng)調(diào)：“我們可以在結(jié)構(gòu)和數(shù)字上繼續(xù)談，并保留我們最后發(fā)言的權(quán)利。”陳的表態(tài)被許多與會者評價(jià)為“顯示了極大的建設(shè)性、靈活性和誠意”。然而美國貿(mào)易代表施瓦布并不這樣認(rèn)為。

據(jù)歐盟首席貿(mào)易談判代表曼德爾森事后的描述：28日中午，拉米再次召集7個(gè)主要成員的談判代表開會，印度和中國提出了保留意見，而美國直接拒絕了他們的建議。拉米對此感到非常震驚。

“對某些人來講，在某個(gè)議題上的分歧遠(yuǎn)比達(dá)成一個(gè)總的協(xié)議更重要。出現(xiàn)分歧以后，他們沒有竭力去解決問題，而是憤然離去。”曼德爾森有些沮喪地說。

隨后，當(dāng)談判重新開始時(shí)，一個(gè)美國官員甚至沒有出席。美國首席貿(mào)易談判代表施瓦布則將談判直接導(dǎo)向了結(jié)局，并進(jìn)入新聞廳對中國和印度進(jìn)行了批評。這樣，整個(gè)談判氣氛降至零點(diǎn)。此時(shí)有人提出“準(zhǔn)備后事”。有的部長很憤怒，有的部長很遺憾，有的部長落淚了。10個(gè)日日夜夜中，絕大多數(shù)代表付出了極大的精力、體力和誠意。“為了大家最終能達(dá)成一致，有的國家的貿(mào)易代表的妥協(xié)條件甚至已經(jīng)超出他們本人的受權(quán)極限，此時(shí)，聽到談判失敗，心情真的很復(fù)雜。”出席日內(nèi)瓦會議的一位業(yè)內(nèi)人士對《商務(wù)周刊》說。

曼德爾森的最后評論是：“在一個(gè)漫長馬拉松的最后一英里，我們遭遇了失敗。這確實(shí)令人沮喪。但是我們終于意識到，在談判桌上，一些人根本不是來促使談判取得成功的，而是來搗亂的。”

最后一搏與碎片的彌合

在向綠屋外等候的其他國家宣布談判失敗的結(jié)果前，拉米和G7代表們約定，出去后不要相互指責(zé)。拉米心情沉重地對35國代表說：“很遺憾，經(jīng)過那么多的努力，取得了這么多的成就，但最后還是沒有取得成功。”

整個(gè)會議室立刻像炸了鍋，很多國家不愿相信這個(gè)結(jié)果。中國商務(wù)部長陳德銘也在發(fā)言中說：“我們抱著希望而來。然而就在我們即將接近成功時(shí)，卻被一些小小的系數(shù)挫敗了所有的努力。這里，我并不想責(zé)怪那些當(dāng)事的部長，他們也許有深刻而復(fù)雜的國內(nèi)因素，然而我不得不表示深深的遺憾。”

這10天中，拉米每天的睡眠時(shí)間不到3個(gè)小時(shí)，奔波于各個(gè)會場。這對于一位60多歲的老人來說著實(shí)不易。據(jù)拉米的身邊人描述，盡管會前拉米也曾預(yù)計(jì)到可能出現(xiàn)這樣的結(jié)局，但當(dāng)看到會議再次陷入僵局時(shí)，做好心理準(zhǔn)備的拉米眼睛還是濕潤了。

為了本次日內(nèi)瓦部長會議的成功，拉米在會議召開的時(shí)機(jī)、參會范圍和決策機(jī)制上煞費(fèi)苦心。

拉米既是WTO最高權(quán)力機(jī)構(gòu)總理事會的總干事，也是負(fù)責(zé)統(tǒng)籌各種議題的最高機(jī)構(gòu)——貿(mào)易談判委員會的主席，因此，他有權(quán)決定召開部長級會議的時(shí)間和內(nèi)容。據(jù)說拉米是基于以下幾點(diǎn)考慮決定召開日內(nèi)瓦部長會議的：其一，目前全球經(jīng)濟(jì)形勢低迷，次貸危機(jī)影響仍在加深，不斷飆升的油價(jià)和糧價(jià)困擾著數(shù)以億計(jì)的人口，此時(shí)迫切需要一個(gè)充滿信心的信號來穩(wěn)定全球經(jīng)濟(jì)和貿(mào)易；其二，如果拖過美國大選，不僅會導(dǎo)致談判團(tuán)隊(duì)的更替，更為重要的是如果未來形成一個(gè)民主黨主導(dǎo)的政府，再加上由民主黨主導(dǎo)的國會，美國國內(nèi)的貿(mào)易保守勢力會更強(qiáng)，拉米希望爭取在小布什任內(nèi)獲得美國這個(gè)世界最大經(jīng)濟(jì)體的簽字。

為增加談判成功的可能性和更具有說服力，在拉米建議下，中國被邀請加入小型部長會議。然而，最后的結(jié)果也并不完美。

盡管“拉米草案”中只有1個(gè)議題沒有通過，1個(gè)議題沒有討論，但這兩個(gè)議題背后的力量和因素卻非常復(fù)雜。

事實(shí)上，關(guān)于第19個(gè)農(nóng)產(chǎn)品特殊保護(hù)的議題，美國所支持的特保觸發(fā)水平方案招致了中國、印度、印度尼西亞等主要發(fā)展中糧食進(jìn)口國的反對，而他們背后還有占WTO成員超過半數(shù)的發(fā)展中成員——包括G33、非洲國家聯(lián)盟、ACP（非加太國家）、SVE(小型弱勢經(jīng)濟(jì)體)和LDCs(最不發(fā)達(dá)國家)。利益各方僅在觸發(fā)水平就糾纏不休，而關(guān)于農(nóng)產(chǎn)品特保的補(bǔ)償和適用范圍都還沒有涉及。

相對特保機(jī)制，第20個(gè)議題是歷史更為悠久的棉花補(bǔ)貼問題。長期以來，美國通過向本國棉農(nóng)提供補(bǔ)貼刺激生產(chǎn)和出口。這客觀上擾亂了世界棉花市場的價(jià)格，損害其他棉花生產(chǎn)國的利益，從而引發(fā)了正式的WTO爭端。美國的棉花補(bǔ)貼早在2005年3月就已經(jīng)被WTO正式裁定違反了相關(guān)多邊貿(mào)易規(guī)則。本次會議召開前不久的6月2日，WTO又認(rèn)定美國沒有按照先前的裁決取消違規(guī)為本國棉農(nóng)提供巨額補(bǔ)貼的做法。但美國不僅沒有因此積極履行其WTO義務(wù)，反而試圖用已經(jīng)明確被WTO宣布為非法的棉花補(bǔ)貼為籌碼，要求發(fā)展中國家削減棉花進(jìn)口關(guān)稅，甚至公開指責(zé)中國將棉花列為敏感產(chǎn)品的合理做法，以轉(zhuǎn)嫁談判壓力。美國的要求遭到了中國代表團(tuán)的斷然拒絕。因而也有觀點(diǎn)認(rèn)為，美國在日內(nèi)瓦小型部長會議上就特保機(jī)制問題的突然發(fā)難，就是為了避免在接下來的棉花議題上承擔(dān)談判破裂的責(zé)任。

事實(shí)上，即便解決了與農(nóng)產(chǎn)品有關(guān)的“拉米草案”第19和第20個(gè)議題，未來的多哈回合談判中還有知識產(chǎn)權(quán)、服務(wù)貿(mào)易等麻煩。

要全面完成多哈回合談判，仍然任重道遠(yuǎn)。“這次會議是很關(guān)鍵性的一次，本來有機(jī)會讓大家達(dá)成一項(xiàng)協(xié)議，但就如我們所知，又談崩了。多哈回合談判很可能在一年甚至更長的時(shí)間內(nèi)不會再有任何進(jìn)展。”倫敦政治經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授瑞茲·薩利（RazeenSally）對《商務(wù)周刊》說。

多哈回合經(jīng)過8年談判，WTO組織應(yīng)該如何拯救它呢？薩利教授的看法是——忘記現(xiàn)在的多哈談判。“不要嘗試將碎片再次拼接起來，這只會浪費(fèi)大量的時(shí)間，而結(jié)局無非是要么達(dá)不成協(xié)議，要么是達(dá)成一個(gè)約束力不強(qiáng)的協(xié)議。”他說，“我覺得現(xiàn)在最好的做法就是正式終止多哈回合，然后再認(rèn)真思考怎么去解救困境中的WTO。”

在他看來，WTO陷入困境的很大一個(gè)原因，是它想做成的事情太多了，而且在推廣貿(mào)易自由化時(shí)有些過界。“我覺得WTO主要應(yīng)該關(guān)注商品和服務(wù)規(guī)則的制定、反傾銷等基本功能，而不是來推廣貿(mào)易的自由化。”瑞茲·薩利說，“貿(mào)易的自由化是WTO規(guī)定好相關(guān)規(guī)則之后自然而然的一種結(jié)果。”

當(dāng)然，并不是所有的學(xué)者都如此悲觀。“最近印度和巴西提出了要9月份重啟多哈回合談判，這就證明希望還在。”對外經(jīng)貿(mào)大學(xué)WTO研究院院長張漢林教授在接受《商務(wù)周刊》采訪時(shí)“斗膽預(yù)言”，“多哈回合明年年底基本上能成功結(jié)束”。

他的理由是，從發(fā)達(dá)國家來看，明年美國新總統(tǒng)上臺，法國也不再是歐盟輪值主席，如果德國或者其他國家上來，會更好地權(quán)衡自由貿(mào)易對歐盟的好處。因此現(xiàn)在的一些貿(mào)易保護(hù)行為只是局部和片面的，不會影響整個(gè)歷史的潮流。

“全球的自由貿(mào)易化水平比以往任何時(shí)候都高，這是WTO的功勞。”張漢林說，“不能說某些國家、地區(qū)具有保護(hù)傾向的政策或者措施，就代表保護(hù)主義抬頭。保護(hù)行為和措施通常只是暫時(shí)的，但一個(gè)主義的形成就需要較長的一個(gè)時(shí)期來實(shí)踐和驗(yàn)證。”

在7月29日凌晨3點(diǎn)多的新聞發(fā)布會上，拉米表示，一些國家部長希望他能盡快重啟談判，他也不會“繳械投降”。