云南省生態環境保護的現狀及法律制度分析

謝秋凌

摘要：云南省的生態環境保護現狀不容樂觀，造成這一困境的原因是多方面的，地方立法的不足也是原因之一。我省現有生態環境保護立法的缺陷主要表現在價值理念、立法體系、環境政策和執行機制幾個方面。

關鍵詞：生態環境；地方立法；法律制度

中圖分類號：DF468文獻標識碼：A

生態環境是指由生物群落及非生物自然因素組成的各種生態系統所構成的整體，主要或完全由自然因素形成，并間接地、潛在地、長遠地對人類的生存和發展產生影響。生態環境的破壞，最終會導致人類生活環境的惡化。因而，保護生態環境也就是保護人類生存的基礎和條件。為了維持生態平衡、改善自然環境，我省作出了很大努力，但目前我省的生態環境狀況仍不容樂觀，造成我省生態環境破壞的主要原因有自然原因、經濟原因、人文社會原因和法律制度的原因等。本文主要對云南省現有的生態環境保護法律制度進行分析，以期能為云南省生態環境保護法律制度的完善拋磚引玉。

一、云南省生態環境保護的現狀

環境問題自古就有，是隨著社會生產力的發展而產生、發展的。因環境問題產生的原因不同，可將環境問題分為第一環境問題和第二環境問題。第一環境問題是因自然界自身變化而造成的環境污染和環境破壞，如火山爆發、地震、洪水等，人們通常將其稱為自然災害。這類環境問題是人類無法控制的，其危害后果也難以為人們所估量，人類主要是通過采取預防措施，減少或避免危害后果的發生。第二環境問題是因人類的生產和生活活動違背自然規律，不恰當地開發利用環境所造成的環境污染和環境破壞。這類環境問題主要是由于人類活動引起的，因而可以通過對人類活動的調整而減少或避免其發生，同時還可以采取有效手段加以治理。由于人類活動的量大面廣，對環境的影響無時不在，無處不在，因而這類環境問題發生的數量更多、影響范圍更大。正如著名生態學家E·P·Odum在《生態學原理》一書中指出：“為了滿足自己的直接需要，人類比任何其他生物更多地企圖改變物理環境；但是在改變環境的過程中，人類對自己生存所必需的生物成員的破壞性，甚至毀滅性影響也越來越增加。”目前，我省生態環境保護所面臨的困境主要有以下幾個方面：

(一)森林、草地生態功能衰退、水土流失嚴重

據《2006云南省環境狀況公報》統計，我省現有林地面積1，501.5萬公頃，森林覆蓋率為49.91％(含灌木林)。但我省森林面積增加主要是人工林和中幼林面積的增加，作為保護生態環境最為重要的天然林及生態效益較為明顯的成熟林仍在不斷減少，森林資源總體質量仍呈下降趨勢，森林的生態功能嚴重退化。全省天然草原面積2.29億畝(可利用面積1.78億畝)，建植人工草地777萬畝，退耕還草425萬畝，目前我省局部地區草原生態環境有所改善，但就整體來講，草原石漠化、退化現象日趨嚴重，草原生態惡化的現狀和趨勢還沒有得到有效遏制。由于林草植被遭受破壞，云南省已成為全國水土流失最嚴重的省份之一，水土流失面積達14.13萬kin2，占全省國土面積的36.9％。全省年土壤侵蝕總量5.1億噸，平均侵蝕畝數1340噸／平方公里/年，年均侵蝕深1毫米。

(二)生物多樣性面臨危機

生物多樣性是生物及其環境形成的生物復合體以及與此相關的各種生態過程的總和。它包括數以萬計的動物、植物、微生物以及它們所擁有的基因，它們與生活環境形成的復雜的生態系統。云南由于特殊的地理位置和得天獨厚的氣候條件，成為我國生物多樣性最豐富的省份。但由于人口的增加、資源的濫用和環境的急劇變化，我省的生物多樣性面臨著它們自身演化和人為干擾的雙重壓力，正迅速下降或滅絕。據統計，云南的399種魚類中，大概有1／3的種類日趨減少或瀕臨絕跡；約有88種脊椎動物瀕危，占全省脊椎動物總數的10.8％，高于國家7.7％的比例；生存受到威脅的高等植物至少有500種。

(三)高原湖泊污染嚴重

云南為我國內陸多山省份，高原湖泊因其具有調節水量、提供工農業及生活用水、養殖水產品、調節氣候、蓄力發電、美化環境等優點而成為我省極為寶貴的自然資源，在我省的社會經濟發展中發揮了重要的支撐作用。由于近年來湖區工農業生產的迅速發展，人口的高速增長，加上長期以來對湖泊資源的不合理開發利用，引起湖泊水位下降、湖面減小、水體污染嚴重、生物資源銳減等一系列生態環境問題。據《2006云南省環境狀況公報》顯示，滇池、星云湖、杞麓湖、異龍湖水質為劣V類，洱海為III類，程海、楊宗海為II類，撫仙湖和瀘沽湖為I類。伴隨著水體的日益污染，湖泊富營養化進程加快。除滇池為重度富營養，撫仙湖為貧營養外，其他的七大湖泊均為中度營養。富營養化在一定程度上破壞了湖泊系統中各因子的原生作用，改變了系統的機構功能，湖泊的生態調節機制喪失。

(四)礦業污染日趨嚴重

云南省礦產資源十分豐富，名列全國前矛，現探明有110多個品種。但在礦產資源開發過程中存在嚴重的資源浪費和環境污染問題。一方面是在生產加工過程中，礦物資源消耗過大，綜合開發、綜合利用水平低，礦產資源的總利用率低。云南省礦藏又多共生礦，而在開采中，大多又是單一開采，由于開采利用率低，因而未被利用的那部分以及其它伴生礦均被作為“廢物”排入環境。另一方面，掠奪式的開采方式造成礦產資源極度浪費并使生態環境受到嚴重破壞，特別是近年來鄉鎮、村辦小礦及個體礦設備陳舊，工藝落后，更是亂采濫挖，“采富棄貧”，破壞資源、污染環境的情況更為突出。云南省礦山固體廢棄物歷年累計產生量35，564.8萬噸，其中廢石16，515.5萬噸，尾礦19，049.3萬噸。固體廢棄物既占用了大量土地，又污染環境。

(五)工業污染物排放量增長加快

隨著我省工業發展的加快，工業污染物的排放量也顯著增長。據《2006云南省環境狀況公報》顯示，全省工業廢氣排放總量6，646.08億標立方米，廢氣污染物排放量為：二氧化硫55.1萬噸(其中，工業二氧化硫45.62萬噸，占排放總量的82.9％)；煙塵21.73萬噸(其中，工業煙塵15.95萬噸，占排放總量的73.4％)；工業粉塵14.78萬噸。與上年相比，工業廢氣排放量增長22.1％；二氧化硫增長5.56％。全省工業固體廢物產生量5，972.37萬噸，比上年增長了28.1％，其中：危險廢物產生量57.31萬噸，比上年增長了88.5％。工業固體廢物排放量99.56萬噸，比上年增長了40.9％，其中：危險廢物排放量0.45噸，比上年增長了80％。工業污染物排放量的增加會破壞生態環境、影響生態平衡。

二、云南省生態環境保護立法的簡況

生態環境保護是一個地域性很強的問題，由于中國地域遼闊，各地自然條件和生態環境存在巨大差

距，因而各地應在堅持全國法制統一的前提下，根據本地具體生態環境情況，有針對性地對本地突出的生態環境問題規定具體的防范和治理措施，從而有效保障生態環境與經濟建設走可持續發展的道路。根據憲法和地方組織法賦予的地方立法權以及全國人大常委會的授權，云南省制定了大量地方性生態環境與自然資源保護法規。

根據我國地方立法的理論和實踐，地方立法可以分為三種形式：執行性立法、特色性立法和試驗性立法。環境問題因受社會條件和自然條件的影響很大，因而具有很強的地方差異性，憲法中有關環境保護的規定，以及環境保護法律和法規作為全國性的立法，是從全國整體環境狀況出發，對在生態環境保護和資源利用過程中的關系進行調整，不可能反映各地生態環境問題的所有特點，而只能就全國范圍內具有共性的問題作一些較原則的規定。為了使這些規定得以執行，必須通過地方立法制定實施細則，這些立法就是執行性立法。《云南省環境保護條例》、《云南省地質環境保護條例》、《云南省礦產資源管理條例》、《云南省城市市容和環境衛生管理實施辦法》、《云南省陸生野生動物保護條例》、《云南省森林條例》、《云南省清潔生產促進條例》等均屬于執行性地方立法。特色性立法是指在國家環境法律、法規未作規定的情況下，根據憲法和法律的基本原則和價值取向，針對本行政區域較獨特的環境問題，制定地方性環境法規的立法活動。我國幅員遼闊、地形復雜、氣候多樣，各地區生態環境的差異性十分明顯，為了彌補國家立法在某些方面的不足，及時解決地方生態環境問題而制定具有地方特色的創新性立法非常重要。針對我省九大高原湖泊的污染問題，我省采用了“一湖一法”的特色性立法，分別制定了《云南省撫仙湖管理條例》、《云南省杞麓湖管理條例》、《云南省星云湖管理條例》、《云南省陽宗海保護條例》、《云南省滇池保護條例》、《洱海保護條例》等地方性法規。試驗性立法是國家正在醞釀立法，但要一個調查、研究、論證過程，本地區迫切需要，并且條件已成熟到可以進行立法試驗，則該地區可以先行立法。對于全國來說，法律尚不具備對于一些環境資源保護中的社會關系進行調整的客觀條件，但從某一地區生態環境保護的工作實踐看，已積累有成功經驗和行之有效的政策措施，地方立法機關可以抓住時機，以地方性法規的形式固定下來，使之具有法律效力，經過一段時間的實踐完善后，可為全國立法提供經驗、創造條件。目前云南省尚未進行試驗性立法，但一直積極參與全國性立法的前期準備、調研工作，例如：對全國人大環資委擬訂的《中華人民共和國自然保護地法(草案)》，云南省人大常委會召開多次座談會，根據我省自然保護區立項、建設和管理經驗，提出了書面意見；在全國人大環資委組織起草《循環經濟法》工作中，云南省人大常委會主動進行調研，結合我省實際提出建議，參加了全國人大環資委舉辦的各次立法研討座談會。

三、云南省生態環境保護法律制度的缺陷

云南省現有的生態環境保護法律制度對于保證國家環境法律的實施，加強地方環境執法，改善云南生態環境狀況和提高自然資源的使用效率，發揮了重要作用，但由于種種原因，也存在不盡如人意的地方，生態環境保護對地方立法的需要與現狀仍差距甚遠。具體表現在以下一些方面：

(一)生態環境保護法規體現了對“人類中心主義”的固守

人類中心主義把人看成凌駕于自然之上的主宰者，認為人類可以無限制地改造和開發大自然，否定人類對自然規律的尊重義務。“人類中心、主義的思想自形成以來，使人從神學的桎梏中解放出來，還人以本來的尊嚴和價值，促進了人類的理性、科學技術的發展。但人類中心主義使人類的頭腦越來越膨脹，造成環境和生態的危機，使人與環境的關系日益惡化”。在傳統的人類中心主義環境倫理觀的影響下，環境立法的目的是以人類為中心的，在立法上反映出“經濟優先”、“人類優先”的思想。《云南省環境保護條例》第一條規定：“為保護和改善生活環境與生態環境，防治污染和其他公害，合理利用和保護各種自然資源，保障人體健康，促進我省環境保護與國民經濟協調發展，根據《中華人民共和國環境保護法》，結合云南省實際，制定本條例。”從上述規定不難看出，我省在生態環境保護立法目的上采用的是“二元論”，即環境法不僅應該保護環境，維護人體健康，還應促進經濟的發展。二元論是人類對經濟發展的矛盾心態在環境法中的表現。經濟發展一方面帶來了物質財富的極大增長，另一方面又引發了生態環境危機。限制經濟增長不得人心也很難：執行，最明智的做法莫過于將經濟發展與環境保護結合起來，這種魚與熊掌兼得的愿望反映在了環境立法目的上。但執法的實際效果卻令人沮喪，一旦環境利益和經濟利益發生矛盾，被犧牲的往往是環境利益，這種選擇無疑是符合我省、乃至我國環境立法目的的。這樣的立法目的固守的是“人類中心主義”的價值理念。從內容上看，它僅僅體現了環境與經濟的關系，而沒有體現環境與資源、環境與人口以及環境與社會的關系，法律調整的范圍狹窄，不全面。從時間跨度看，它僅僅以當代人的利益為目標，沒有考慮后代人的利益。在這種價值理念指導下的立法目的以及具體制度都折射出工具價值的狹隘和短視，在一定程度上就成了人類破壞環境和掠奪資源的幫兇。

(二)生態環境保護法規體系不夠健全

近年來，云南省制定了一系列的生態環境保護法規，但這些法規各自的側重點不同，尚未形成健全的生態環境保護法規體系，存在頭痛醫頭、腳痛醫腳的傾向。云南號稱“資源王國”，是聞名全國的資源大省，各類資源的配套程度非常高，總的資源豐富度高于全國平均水平，各種資源的開發利用給云南省的經濟建設和發展帶來了巨大的推動作用。云南經濟建設對環境資源的高依存度，直接導致了地方立法對資源保護和利用的重視，《云南省礦產資源管理條例》、《云南省珍貴樹種保護條例》、《云南省森林條例》、《云南省陸生野生動物保護條例》、《云南省地熱水資源管理條例》等顯屬此類。另外，由于旅游產業已經成為我省十分重要的支柱產業，在拉動全省經濟增長，帶動群眾脫貧致富，擴大對內對外開放等方面發揮了重要作用。為了保護云南省得天獨厚的旅游資源，我省相繼制定了《云南省風景名勝區管理條例》、《云南省自然保護區管理條例》、《云南省撫仙湖管理條例》等特殊區域環境保護法規。從現有的生態環境保護法規來看，我省尚未制定水污染、大氣污染、固體廢物污染等污染防治法的實施細則，立法存在重自然資源保護輕環境污染防治的傾向，沒有考慮到自然環境的有機整體性和各自然要素的相互依存關系，并未把兩者作為有機整體來看。這樣的立法現狀，是不符合客觀事物本身要求的，不利于按照自然客觀規律和經濟規律來對環境資源進行統一的綜合管理，全面統籌規劃環境資源的開發、利用和保護；不利于科學的環境資源管理體系和制度的建立，無法避免法律上

和管理上的重疊、沖突和不協調，從而難以實現環境資源的全面保護和合理利用開發。

(三)生態環境保護主要采用強制性直接管制手段

從國外的生態環境保護實踐來看，發達國家大多走了一條“先污染、后治理”的路子，自20世紀初到20世紀中葉，先后發生了震驚世界的八大公害事件，引起了全球第一次環境保護高潮，許多國家，尤其是工業化國家開始介入生態環境事務，對于污染和破壞生態環境的行為進行限制和管理。從命令控制發展到引入市場機制，西方國家的生態環境保護較重視兩種手段的配合使用。就目前我省的情況而言，在生態環境保護中雖然引入了一些市場機制，也規定了公眾的參與程序，但就整體而言，政府全面介入、強制性直接管制手段仍是主導。《云南省陸生野生動物保護條例》第四條規定：“各級人民政府應加強對野生動物資源的管理，執行加強資源保護、積極馴養繁殖、合理開發利用的方針，制定保護、發展和合理開發利用野生動物資源的規劃和措施。”《云南省礦產資源管理條例》第四條規定：“勘查、開采礦產資源，必須依法申請登記，領取勘查許可證、采礦許可證，取得探礦權、采礦權。”《云南省排放污染物許可證管理辦法(試行)》第四條規定：“排污單位排放污染物不得超過國家和地方規定的污染物排放標準和排放污染物總量控制指標。排污單位應當依法向環保部門進行排污申報登記或排污變更申報登記，并按照本辦法的規定申請領取排污許可證。”直接管制有其合理性，但是由于行政執法成本的居高不下、環境資源的公共物品屬性以及經濟活動的外部性等原因的客觀存在，通過市場機制更有效、更低成本地控制環境污染和生態破壞，充分利用兼備法律效力和調控經濟功能的手段加強環境保護，已成為當前環保政策選擇中的重要議題。

(四)生態環境保護立法中設置的執行機制不夠合理

目前在云南省生態環境保護立法中，部門立法、利益分割的問題仍然存在，統管部門和分管部門關系不夠明確，呈多頭管理局面。例如：在水資源管理保護方面，《云南省實施<中華人民共和國水法>辦法》第八條規定：“全省對水資源實行統一管理與分級、分部門管理相結合的制度。省水利水電廳是省人民政府的水行政主管部門，負責全省水資源的統一管理工作。地、州、市、縣水利(水利電力)局是同級人民政府(行政公署)的水行政主管部門，負責本行政區域內水資源的統一管理工作。縣以上各級人民政府的其他有關部門協同同級水行政主管部門負責本部門職責范圍內的水資源管理工作。環境保護行政主管部門負責對水污染防治實施監督管理；地質礦產主管部門參與水資源的調查、評價和規劃，進行地下水資源的勘察管理和地下水監測、統計、分析及開發利用的監督管理；城市建設主管部門歸口管理城市節約用水、城市規劃區地下水的開發利用和保護。”《云南省城市節約用水管理實施辦法》第四條規定：“各級城鄉建設行政主管部門，是各級政府主管城市節約用水工作的管理部門，負責城市的計劃用水、節約用水工作，可以授權當地節約用水管理機構負責計劃用水、節約用水工作的具體實施。各地城鄉建設行政主管部門應當在制定城市供水發展規劃的同時，制定節約用水發展規劃和節約用水年度計劃，并負責監督實施。”《云南省水資源費征收管理暫行辦法》第五條規定：“水資源費由取水口所在地的縣級水行政主管部門負責征收。地、州、市水行政主管部門主管的湖泊，水資源費由地、州、市水行政主管部門組織征收。”在這種政出多門、多頭領導的機制下，各職能部門職責不清、任務不明、關系不順、相互交叉，在一定程度上影響了生態環境保護工作的開展。

責任編輯米良