公共財政的環保重任

我國的環境保護事業經過了二十多年的發展，成效顯著。但由于我國仍未完成工業化、城市化發展階段，人口壓力持續，資源瓶頸凸顯，環境污染、生態破壞的趨勢仍在繼續。

據世界銀行專家的估算，2003年中國環境污染和生態破壞造成的損失占到GDP的15%，而我國當年GDP的增幅才為10%。隨著 2020 年翻兩番的經濟快速增長和工業化的重型化的加深，污染物排放還在進一步加大，這對我國本身就脆弱的環境承載力構成了巨大的挑戰。在這種情況下，加強環保工作的重要性與緊迫性日益凸顯。、

近年來，我國環保投資雖然表現出較強的增長態勢，但投資總量不足仍然是中國環境保護投融資面臨的突出問題。從我國環境保護投資總量看，國家環保總局和國家統計局于2006年9月首次發布的《中國綠色國民經濟核算研究報告（2004）》顯示，如果在現有的治理技術水平下全部處理2004年排放到環境中的污染物，需要一次性直接投資約10800億元，應占當年GDP的6.8%左右，而我國2004年環境污染治理投資總額僅為1909.8億元，只占當年GDP的1.19%。顯然，與環境污染和破壞嚴重的現實相比，我國的環保投資數量還有很大差距。

環境保護是一項需要大量投入的事業，在我國目前環保歷史欠賬多、投入明顯不足的情況下，我國環保投資的結構不夠合理，則進一步加劇了我國環保的現實壓力。中國近年來環境保護的投資總量不斷攀升，占GDP的比例達到了1.3%～1.4%，但如果從環保投資結構的合理性角度進行分析，則會發現，實際統計發生的環保投資并沒有充分有效地用到環境保護需要支持的領域，造成我國環保投資效果大打折扣。

在環保投資中，來自政府的投入是至關重要的，公共財政在環保中擔負著重要職責。私人部門的環境保護投資，無論是規模還是效率，往往取決于政府環保投入的水平和力度。政府的環保投入也有明確的政策導向和意義。特別需要注意的是，長期以來，我國環保投資渠道單一，主要是政府的財政撥款，而在“放權讓利”的體制變遷中，政府財政汲取能力下降，使得我國財政用于環境保護投資的總量在GDP中所占的比重一直偏低。盡管環保投資每年都有一定幅度的增加，但相對于嚴峻的環境局面和巨大的資金缺口仍顯力不從心。目前已有的其他資金渠道由于受各種管理、體制等原因的困擾，有的已經萎縮，有的已名存實亡，很難發揮應有的作用。尤其對于那些跨區域、流域性的大規模環境綜合治理項目，在資金的籌措和調度上都面臨極其嚴峻的挑戰。資金問題已經普遍成為環境治理的主要瓶頸。

在體制轉軌過程中，地方政府缺乏足夠的積極性和激勵機制來投入環保。在目前的以流轉稅為主體的財稅制度下，地方政府稅收主要靠產業流轉稅和企業所得稅的工業，特別是短期內利高稅大的重工業項目，而恰恰是這些項目對地區環境帶來的壓力最大。同時由于地方政府官員的任期考核制，決定他們力爭任期內效益最大化，客觀上又刺激了地方政府的短期行為。在此背景下，地方政府有兩種選擇，要么自主創新“開源節流”，要么依賴資源“殺雞取卵”。而后者顯然費時少、見效快。因此，其結局必然是以犧牲環境為代價。在這種片面的發展觀和政績考核體系下，各種地方保護主義盛行，對環保投資不熱衷，因為過于嚴格環境經濟政策以及執法、監測勢必影響地方企業的短期經濟效益，從而影響地方政府的財稅利益。

根據國際經驗，當治理環境污染的投資占GDP的比例達到1%～l.5%時，可以控制環境污染惡化的趨勢；當該比例達到2%～3%時，環境質量可有所改善(世界銀行，1997)。發達國家在20世紀70年代環境保護投資已經占GDP的1%～2%，其中美國為2%，日本為2%～3%，德國為2.1%。盡管我們的財政環保投資比重在逐年增加，“十五”期間的環保投資仍然不及發達國家或地區20世紀70年代的水平。再從增長率指標看，“十五”期間我國環保投資的年均增長速度達到18.8%，已經高于同期GDP9.5%的增長速度，但是卻大大低于同期固定資產22%的年均增長速度，而且環保投資占固定資產投資的比例在2001～2005年間總體上呈現下降趨勢，這說明在固定資產投資增長的同時，環保投資并沒有同步跟上，在一輪又一輪固定資產投資熱潮中，對環境保護的投資卻是偏冷的。而環保投資欠賬越多，就意味著環境問題的隱患越積越多。

另外，由于中央與地方政府之間的環境保護事權劃分不明確，致使環境保護投入重復和缺位并存，各級政府不能很好履行其環保責任。一些應當由中央政府負責、具有國家公共物品性質的環境保護事務，例如跨省流域水環境治理、國家級自然保護區管理、歷史遺留污染物處理、國際環境公約履約、核廢料處置設施建設、國家環境管理能力建設等，嚴重缺乏環境財政的支持。如果不及時填補這些市場和地方政府不可能發揮作用的空缺，國家的發展和環境安全就會遭遇嚴重威脅。同時，一些應當由地方政府負責、具有地方公共物品性質的環境保護事務，例如地方管轄的水環境治理、城市環境基礎設施建設、地方環境管理能力建設等，都需要地方財政安排。但是，由于環境保護事權劃分不清，導致地方環境保護財權不到位，地方政府向中央政府“尋租”的現象普遍發生。

新制度經濟學家認為制度作為一種行為規則，是用來規范和約束人的行為，通過對人的行動空間及其權利、素質、義務進行事先界定，告訴人們在一定情況下什么事能做什么事不能做。其功能發揮的實質就是確定對違反規則者給予處罰來增加“違規成本”，從而保護產權及共同的交易規則。如果沒有制度的約束，那么人人追求效用最大化的結果，必然是社會經濟生活的混亂或者低效率。而“制度安排”是管束特定行為模型和關系的一套行為規則，它是用來“支配經濟單位之間可能合作與競爭的方式的一種安排”。由于缺乏實現環保社會責任的制度安排，導致我國企業在履行環保責任上，一直存在負激勵的問題，即各地不同程度地存在“繳排污費、買排污權”的現象，難以發揮對企業環境保護的激勵作用，無法真正實現促進排污單位合理利用資源、減少污染物排放量、改善環境質量的目的。

要實現公共財政在環保中的職責，必須建立環境保護財政支持制度。將過去我國比較分散和零碎的與環境保護有關的財政政策進行有效整合并強化政策效應，建立完整的環境財政支持制度，通過預算、稅收、補貼、轉移支付、財政投資等多種形式，使財政政策在更大范圍內對環境保護發揮作用。