政府信息公開進程中公共檔案館的責任

周　毅

《政府信息公開條例》第16條規(guī)定：各級人民政府應(yīng)當在國家檔案館、公共圖書館設(shè)置政府信息查閱場所，并配備相應(yīng)的設(shè)施、設(shè)備，為公民、法人或者其他組織獲取政府信息提供便利。行政機關(guān)可以根據(jù)需要設(shè)立公共查閱室、資料索取點、信息公告欄、電子信息屏等場所、設(shè)施，公開政府信息。行政機關(guān)應(yīng)當及時向國家檔案館、公共圖書館提供主動公開的政府信息。針對上述立法規(guī)定，中國圖書館學會曾在2008年1月召開了一次“新年峰會”，其重要議題就是“《政府信息公開條例》的落實”。雖然圖書館學人對該議題重要程度的認識以及在討論中形成的共識與成果都較為有限，但它卻啟發(fā)檔案學人也應(yīng)對該議題引起高度關(guān)注。由于公共檔案館與政府信息公開有著天然聯(lián)系，公共檔案館現(xiàn)行文件開放已在有關(guān)立法出臺以前先走了一步。幾年來的開放實踐表明，公共檔案館在參與政府信息公開進程時面臨著很多過去從未碰到過的新問題。① 其中，在政府信息公開進程中公共檔案館究竟承擔何種責任以及如何規(guī)避這些責任就是一個焦點問題。本文將對此進行初步探討。

一、政府信息公開進程中產(chǎn)生

公共檔案館責任的基本原因

1、因管理制度或管理行為不到位引發(fā)的責任

公共檔案館參與政府信息公開進程依賴于一系列基本管理制度的到位，有關(guān)管理制度制定與落實既有各級人民政府及其行政機關(guān)的責任，也有公共檔案館的責任。具體而言：一是各級人民政府應(yīng)依法在公共檔案館設(shè)置政府信息查閱場所，并通過一定的財政投入保證公共檔案館有能力配備相應(yīng)的設(shè)施和設(shè)備，從而為各類權(quán)利主體利用政府信息提供便利，事實上，一定財政投入保障基礎(chǔ)上的各類設(shè)施和具體場所的配備落實就是公共檔案館的責任；二是各級人民政府及其有關(guān)機關(guān)應(yīng)向公共檔案館提供主動公開的政府信息，公共檔案館則負有督促、檢查和妥善保管的責任；三是為了給有關(guān)權(quán)利主體提供利用便利，公共檔案館有責任對政府信息進行組織整序。在上述管理活動中因公共檔案館管理行為不力產(chǎn)生的責任理應(yīng)由其自己承擔。

2、因政府信息不公開引發(fā)的責任

在《政府信息公開條例》出臺以前，我國政府信息公開基本屬于一種權(quán)力型公開，政府信息公開與否以及在多大程度上公開往往由政府信息形成主體自行決定。由于法律法規(guī)并未規(guī)定政府信息形成主體的公開義務(wù)，因此，政府信息不公開就沒有任何法律風險，也并不引發(fā)任何法律責任。相反，有關(guān)主體卻可能因不當公開政府信息而承擔保密責任，這無疑就使相關(guān)主體為了規(guī)避公開風險而拒絕將政府信息公開。《政府信息公開條例》發(fā)布和生效后，政府信息應(yīng)遵循公開是原則、不公開是例外的基本要求，政府信息公開也逐步由權(quán)力型公開轉(zhuǎn)變?yōu)闄?quán)利型公開，政府信息公開已經(jīng)成為有關(guān)主體的法定義務(wù)，有關(guān)主體如果未能依法履行政府信息公開義務(wù)就應(yīng)承擔侵害公民知情權(quán)的法律后果。公共檔案館作為法律規(guī)定的政府信息公共查閱點，它也有義務(wù)將從其他機關(guān)獲得的政府信息進行公開。因此，在政府信息公開進程中，公共檔案館與有關(guān)義務(wù)主體一樣都是政府信息是否公開的實際執(zhí)行者或決定者，由此也就決定了公共檔案館同樣必須承擔因政府信息不公開引發(fā)的法律責任。

3、因政府信息不當公開引發(fā)的責任

政府信息公開中的不當公開行為主要有下列情形：一是公共檔案館公開的政府信息內(nèi)容失真。由于公共檔案館公開的政府信息來源于義務(wù)主體機關(guān)的移送和歸檔，因此其信息失真可以分為兩種類型，即公共檔案館獲得的政府信息內(nèi)容失真和公共檔案館提供的信息內(nèi)容失真。公共檔案館獲得的信息內(nèi)容失真是指公共檔案館由于從政府機關(guān)獲得的信息不實而造成公開的政府信息失真，這種不當公開的法律責任主要應(yīng)由信息公開的義務(wù)主體機關(guān)承擔；公共檔案館公開的政府內(nèi)容信息失真是指由于公共檔案館及其工作人員主觀上的有意或者過失造成公開信息的不實，其不當公開的法律責任應(yīng)由公共檔案館及其工作人員承擔。二是公共檔案館對例外或保密的政府信息容進行了不適當公開。例外或保密信息是在一定條件下可以不公開但并不意味著絕對不公開的信息，對這類信息一般應(yīng)根據(jù)利益平衡原則，策略性地運用信息分割、公共利益優(yōu)先、第三方同意等方法進行適當公開。在上述方法的具體運用中，由于其兼具原則性與靈活性的要求，這就對公共檔案館具體公開行為的運作帶來了很大挑戰(zhàn)。如果因出于保護公民知情權(quán)利但卻損害了有關(guān)主體的信息安全利益，公共檔案館就可能會承擔由此產(chǎn)生的信息安全利益損害責任。

4、因違反政府信息公開程序引發(fā)的責任

作為政府信息公共查閱點，公共檔案館與其他義務(wù)主體機關(guān)一樣也必須遵守政府信息公開程序的規(guī)定，否則也應(yīng)承擔由此產(chǎn)生的法律責任。從一般性程序上看，公共檔案館可能出現(xiàn)的違反政府信息公開程序的行為主要有：沒有根據(jù)有關(guān)規(guī)定建立健全政府信息發(fā)布保密審查機制并造成嚴重后果；不及時編制、更新公開的政府信息公開指南和政府信息公開目錄；對公眾提出的公開申請未能在規(guī)定時間內(nèi)（15個工作日內(nèi)）給予公開或不公開的答復(fù)；未能及時將公眾的錯誤申請向有關(guān)機關(guān)轉(zhuǎn)遞；未能對變更后的信息進行更新；違反規(guī)定收取費用或通過其他組織、個人以有償服務(wù)方式提供政府信息；對公民、法人和其他組織要求提供政府信息的申請無正當理由不受理、拖延辦理或者不按經(jīng)批準的申請要求提供政府信息；拒絕、阻撓、干擾依法對政府信息公開工作進行監(jiān)督檢查或者不落實監(jiān)督檢查決定和要求。在上述違反政府信息公開程序的具體行為中，從表面上看，作為政府信息公共信息查閱點的公共檔案館僅是以主動公開政府信息的服務(wù)主體的角色出現(xiàn)。但事實上，由于公共檔案館是政府信息的收藏與服務(wù)中心，它在履行職責過程中形成或獲得（其中又以獲得信息為主）的政府信息也應(yīng)主動或被動公開，公共檔案館也是政府信息公開的義務(wù)主體機關(guān)。義務(wù)機關(guān)與服務(wù)機關(guān)的雙重角色決定了公共檔案館違反政府信息公開程序的行為更易發(fā)生。

5、因政府信息公開不公平而引發(fā)的責任

公共檔案館在政府信息公開中應(yīng)遵循公正、公平與便民的原則，在具體實施中就是應(yīng)對所有用戶在開放內(nèi)容與時機上同等對待；在公開方式上應(yīng)兼顧不同人群的信息素養(yǎng)與信息需要；能對特殊人群（如有視聽障礙者）提供必要的幫助等。這里特別需要強調(diào)的是，公共檔案館及其工作人員不得利用優(yōu)先獲悉的政府信息進行信息尋租，以給自己或某些小集團謀取不當利益。如果公共檔案館因其過錯而發(fā)生了上述信息公開利用中的不公平行為則應(yīng)承擔相應(yīng)的法律責任。

二、政府信息公開進程中公共檔案館

可能承擔的責任類型

1、公共檔案館在政府信息公開進程中發(fā)生的違法行為將導(dǎo)致三種責任類型，即行政法律責任、民事法律責任和刑事法律責任。

行政法律責任一般是指公共檔案館及其工作人員在政府信息公開中違反《政府信息公開條例》和其他有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定的行為。雖然公共檔案館不是國家行政機關(guān)，但它與檔案行政管理機構(gòu)有著天然的和不可分割的聯(lián)系，因此，從理論上講檔案館館長（又是檔案局局長）理應(yīng)承擔相應(yīng)的行政法律責任。這種行政法律責任一般采用以下責任追究方法：責令改正、取消年度評優(yōu)評先資格、責令作出檢查、通報批評、責令公開道歉、調(diào)離工作崗位、免職、給予行政處分等。

民事法律責任。政府信息公開中的民事法律責任包括侵權(quán)責任和賠償責任，公共檔案館因違反《政府信息公開條例》和其他有關(guān)法律法規(guī)侵犯相關(guān)主體的信息知情權(quán)、信息秘密權(quán)或信息財產(chǎn)權(quán)等，就應(yīng)因此而承擔相應(yīng)的賠償責任。公共檔案館承擔侵權(quán)責任與賠償責任的具體內(nèi)容是：停止侵害、賠償損失（例如，國家及其工作人員對商業(yè)秘密和個人秘密等負有法定的保密義務(wù)，一旦自己的行為是“違法行使職權(quán)”就應(yīng)該負有賠償責任）、公開道歉并消除影響。

刑事法律責任?！墩畔⒐_條例》、《保密法》、《檔案法》和《反不正當競爭法》等相關(guān)法律法規(guī)中均對有關(guān)侵犯國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私的行為明確要求依法追究刑事責任，但從刑事法律責任的具體規(guī)定看，相關(guān)規(guī)定不僅分散而且存在一定矛盾，因此，統(tǒng)一有關(guān)刑事法律責任的內(nèi)容和量刑標準就十分必要。

2、公共檔案館可能承擔的上述各類法律責任應(yīng)適用何種歸責原則是一個極為敏感的問題。

從一般意義上看，歸責原則是確定侵權(quán)行為人損害賠償責任的一般準則。在各國立法實踐和理論中主要有過錯責任原則、過錯推定原則和無過錯責任原則等。筆者認為，政府信息公開進程中的公共檔案館責任應(yīng)適用過錯責任原則，即公共檔案館無過錯即無責任，即使有過錯，但如果沒有損害事實存在公共檔案館也不承擔責任。

在違反政府信息公開規(guī)定的具體行為中，公共檔案館某些行為的發(fā)生很大程度上受制于義務(wù)主體機關(guān)政府信息的移送或歸檔，這就意味著公共檔案館在政府信息公開中應(yīng)適用過錯責任原則，在特定情況下也可啟動免責程序。筆者認為，在下列情況下公共檔案館可以啟動免責程序：

一是因有關(guān)義務(wù)主體機關(guān)未及時向公共檔案館移送或更新政府信息而發(fā)生的不公開行為。義務(wù)主體機關(guān)是否按照有關(guān)規(guī)定及時移送或更新相關(guān)信息是制約公共檔案館公開行為能否發(fā)生的前提。從當前我國公共檔案館現(xiàn)行文件開放的具體實踐看，及時向公共檔案館移送最新信息并沒有成為義務(wù)主體機關(guān)的自覺行為，公共檔案館普遍面臨著現(xiàn)行文件集中的困難。因此，如果因義務(wù)主體機關(guān)未移送或更新相關(guān)信息而發(fā)生公共檔案館的不公開行為則理應(yīng)由義務(wù)主體機關(guān)承擔有關(guān)法律責任。

二是因認識水平限制或現(xiàn)存政府信息內(nèi)容不實導(dǎo)致的不當公開行為。如果政府信息內(nèi)容不實不是因公共檔案館及其工作人員工作失誤所導(dǎo)致，那么公共檔案館也不應(yīng)承擔由此引起的法律責任。

三是在利益平衡中因公共利益優(yōu)先而在一定程度上侵犯商業(yè)秘密與個人信息秘密的行為。在處理公開與例外的關(guān)系中，有關(guān)法律法規(guī)明確了例外信息的范圍，但例外的信息并不是一定需要絕對保密和不公開的信息。在政府信息公開中，如果因公共利益需要而在一定程度上損害了商業(yè)秘密和個人秘密主體的利益，公共檔案館只要能夠舉證是出于公共利益需要，則不承擔有關(guān)法律責任。

四是因公共檔案館條件、能力限制或政府信息狀態(tài)本身特點所導(dǎo)致的其他行為。如果公共檔案館不具備提供相關(guān)設(shè)備或幫助服務(wù)的基礎(chǔ)與能力，未能按照用戶要求提供相應(yīng)服務(wù)或便利，只要能夠舉證說明也可以提出免責。

三、構(gòu)建與公共檔案館法律責任

相稱的信息權(quán)利保障

作為政府信息公共查閱點，公共檔案館所應(yīng)承擔的法律責任是建立在其擁有相應(yīng)的基本信息權(quán)利基礎(chǔ)之上。長期以來，我國有關(guān)立法普遍強調(diào)的是公共檔案館的義務(wù)與職能，而并未明確公共檔案館的權(quán)利保障，這就使公共檔案館的責任與權(quán)利并未形成合理的對稱結(jié)構(gòu)。在公共檔案館參與政府信息公開進程時，這種責任與權(quán)利對稱結(jié)構(gòu)的缺失必將產(chǎn)生嚴重后果。公共檔案館雖然有意參與到政府信息公開進程，也愿意承擔因不公開、不當公開和不公平公開等所產(chǎn)生的法律責任，但卻可能因政府信息資源貧乏或缺少公開決定權(quán)等只成為名義上的政府信息公共查閱點。因此，筆者認為，強調(diào)公共檔案館的信息權(quán)利并給予立法保障也應(yīng)成為一個立法趨勢。

信息權(quán)利是以滿足一定條件的信息作為權(quán)利客體的法律權(quán)利類型，它是由多個子權(quán)利構(gòu)成的法律權(quán)利束。這些子權(quán)利包括：信息財產(chǎn)權(quán)、信息知情權(quán)與獲取權(quán)、信息傳播自由權(quán)、信息管理權(quán)、信息秘密權(quán)（國家秘密、商來秘密與個人隱私）等。從權(quán)利主體的構(gòu)成上看，政府信息公開進程中的信息權(quán)利主要包括信息資源方、信息管理方和信息用戶的信息權(quán)利三種類型。公共檔案館的信息權(quán)利屬于信息管理方的信息權(quán)利，它主要包括信息存檔權(quán)、信息管理權(quán)、信息公布與開發(fā)權(quán)和信息服務(wù)權(quán)等內(nèi)容。信息存檔權(quán)是保證公共檔案館作為政府信息公共查閱點和開展公共信息服務(wù)的前提條件，同時它也是作為信息管理方行使其他信息權(quán)利的基礎(chǔ)?！墩畔⒐_條例》第十六條規(guī)定：行政機關(guān)應(yīng)當及時向國家檔案館、公共圖書館提供主動公開的政府信息。這實質(zhì)上就是從源頭上明確了公共檔案館的信息存檔權(quán)。針對電子政務(wù)環(huán)境下政府信息公開的要求，公共檔案館應(yīng)具備相應(yīng)的政府信息管理權(quán)。依據(jù)0AIS（開放檔案信息系統(tǒng)參考模型）提供的數(shù)字資源長期保存模式規(guī)范框架和DREL（數(shù)字權(quán)益描述語言）中描述的“文件管理權(quán)利”，可以將公共檔案館政府信息管理權(quán)具體歸納為驗證權(quán)、配置權(quán)、文檔管理權(quán)、數(shù)據(jù)處理權(quán)和服務(wù)管理權(quán)等內(nèi)容。②

在具體判定政府信息是否公開以及在多大范圍內(nèi)實施公開時，公共檔案館應(yīng)擁有充分的決定權(quán)，否則也不應(yīng)承擔因此產(chǎn)生的各種責任。

注釋：

1、周毅：《政府信息公開進程中的現(xiàn)行文件開放研究》，群言出版社，2007年。

2、宛玲：《數(shù)字資源長期保存的管理機制》，北京圖書館出版社，2006年。作者單位：蘇州大學