環保“擴權”的背后

謝良兵

在強大的地方經濟利益面前，國家環保總局焦急之中，權力有限。

即便“升格”，幾百人的編制，面對如此廣泛、復雜的環境透支能否勝任？

3月11日，以“大部制”為核心的新一輪國務院機構改革方案出臺，國家環保總局如愿升格為環境保護部。

而就在10天前，山西省臨汾堯都區魏村鎮吳家莊村民，在一家化工廠門口，集體下跪抗議，要求工廠停產。媒體報道稱，吳家莊中心小學附近的這家非法化工廠，肆意排放含苯廢氣和廢水，導致該校學生和當地村民出現不同程度的頭痛、惡心等癥狀。

當民眾開始以“下跪”這種極端方式對抗污染時，背后所折射出來的，是中國環境保護部門的無奈現狀。而這也在一定程度上佐證了，國家環保總局此次“擴權”的必要性和緊迫性。

從“環保風暴”到“擴權沖動”

對于長期研究環境政策、曾數次建議成立環境保護部的國家環保總局環境規劃院副院長王金南來說，環保“擴權”帶來的興奮之情溢于言表。“組建環境保護部是中國環境保護的歷史里程碑。”王金南對《中國新聞周刊》記者說。

1988年，國家環境保護局成立，從建設部分離出來，成為國務院的一個直屬機構。10年之后的1998年，國家環境保護局升格為正部級的國家環境保護總局。又一個10年之后的2008年，國家環保總局升格，成為環境保護部。

2002年的時候，王金南等人已經開始研究，呼吁成立環境部。“那個時候，盡管環保總局已經是正部級單位，但相關的資源管理部門改革并沒有到位，大環保部的設想難度很大。”王金南說。

2006年9月，王金南在向全國人大環境資源委員會作匯報時，提出了“建立環境保護部”的建議。此時的中國，環保形勢嚴峻，“十五”期間主要污染物排放總量控制目標沒有實現，重大環境污染事故頻發。

2005年吉林化工廠污染松花江、2007年藍藻接二連三爆發……這些環境事故一旦發生，出來“扛擔子”的總是環保總局。但將板子全部打在環保總局身上，似乎也不盡合理。因為環保總局與其他部門之間權責不清，更多是有責無權。

近兩年以來，“環保風暴”開始為更多民眾所知。由于環保總局的監管力度薄弱，每次“風暴”過后，也總流露出博弈劣勢，“力不從心”。國家行政學院經濟學教研部教授張占斌說，環保總局的一些文件，地方上可能也就是看看而已。

對此，國家環保總局副局長潘岳有一個清晰的路徑判斷。他曾在接受《中國新聞周刊》記者專訪時稱，經過多年大規模高密度的“環保風暴”，中國的環保事業已經告別了民眾啟蒙階段，而進入到一個利益博弈和體制創新的階段。

“環保風暴”背后體現了環保部門的“擴權”需要。因此，在此次新組建的部門之中，環保部幾乎是最沒有爭議的部門之一。之前的醞釀和討論階段，也都是一次性通過。

部門利益與法規“吵架”

在中國，政府環境管理職責分工主要涉及國家環保總局、發改委、水利部、國土資源部、國家林業局、建設部和農業部等。在王金南看來，環境管理職能交叉重疊的現象非常嚴重，尤其是環保總局與水利部以及國家林業局之間。環保總局觸及的領域充其量也就是環境保護的“半邊天”，解決這些問題應該是衡量這次改革成功的一個關鍵指標。

環境專家認為，環境保護部門的管理依然是一種“形式主體管理”，職能的嚴重交叉導致部門之間互相扯皮、協調困難，部門之間“內耗”嚴重，形成了多種不同的政府聲音，造成了社會甚至是國際上的不良影響。

“國家環保總局甚至不具備以前的國務院環境保護委員會的協調功能，沒有統一監管機構的權威。”一位專家說。目前國家環保總局統一監管執行比較順利的是：工業固體廢物和危險廢物、噪聲污染控制、輻射和核安全、大氣污染控制、農村環境保護等領域。

而在其他領域的統一監管能力依然十分脆弱，尤其在水污染防治、海洋環境保護、生物多樣性保護、自然保護區管理等方面，“這些領域基本都是能從國家要來經費的地方。而環保總局原來的一些所謂統一監管職能也正在被蠶食。”這位專家稱。

部門“打架”實質上也是法規“吵架”。很多與環保有關的法律都是忠于某部門或行業的利益、或者從現有管理格局出發，這就導致了“不修訂法律法規難以適應新形勢新要求，但是修訂或制定一部法律，環境保護總局的職責就削弱一塊”的怪圈。

“各部門與環保部門之間的意見通常難以統一。”重慶市奉節縣環境監測站站長李美進對《中國新聞周刊》記者舉例說，比如三峽庫區網箱養魚的問題，環保部門認為其嚴重污染了長江水體，但水產部門卻認為網箱養魚是生態漁業，值得大力推廣。

當然，也有專家建議，改進網箱養魚的方法，適當地在一些水域進行。但“水產部門并沒有要和環保部門一起坐下來商量的意思”，于是，在三峽庫區，就出現了“環保部門叫停網箱養魚沒多久，水產部門隨即又大力推廣”的奇特景象。

環保“升格”之后，一個美好的愿景是，環境保護部的組建能從根本上理順環境部門、農業部、林業部、水利部之間的關系，實現資源的整合，提高工作效率。而此前，國家環保總局的職能，簡單地說就是“只管污染減排和排污收費”。

“大環保”依然是改革目標

大部制改革首倡者、國家行政學院教授汪玉凱在接受《中國新聞周刊》記者采訪時說，環保總局升格為環保部，“除了改變過去環保不能參與中央決策的尷尬，環保總局改部后，將能調動更多資源，促進環保領域的管理。”

“升格”之前已有試驗。2007年11月份，環境保護“十一五”規劃第一次以國務院名義發布。過去，這樣的規劃只是環保總局的一個部級文件。此前從中央到地方，對環保成績不及格者，沒有硬約束，但此次卻對中央政府、地方政府應承擔的責任劃出了范圍。

多數行政和環保專家認為，雖然此次環保“升格”并未解決環保職能互相交叉，沒有觸動部門權責不一，也沒有解決中央與地方管理權限的劃分，但“大環保”的概念依然是未來改革的目標。

水利、林業、海洋、土地等作為資源管理部門，其傳統的職責就是最大限度地開發和利用資源，如興修大量的水庫閘壩用來供水發電、砍伐森林和林木加工，考慮如何獲取資源的最大經濟利益。但傳統粗放型的發展模式對資源的掠奪已經達到了一個極點。

50多年過去了，林業、農業、水利等資源管理部門，也已經從傳統的資源開發管理轉向“資源開發與保護為一體”的綜合管理，自然資源的保護更多的是體現“生態保護”或“生態建設”的特點，因此，這些政府部門的職能也日趨“生態化”。

這種“生態化”對于環境保護部門實施統一監督管理帶來了極大的壓力和挑戰。有專家建議，在接下來的機構改革中，應重新劃分這些資源部門的“生態化”職能，生態保護的全部職能劃入環境保護部門，實現統一監督管理。

在美國，1970年就已經完成了“大環保”的蛻變。當時把分散于農業部、健康、教育和福利部、內政部及原子能委員會、聯邦放射物管理委員會、環境質量委員會等部門的環境保護職能集中在一起，歸聯邦環保局行使。

目前，美國環保局擁有1.8萬多人和每年上百億美元的預算。而中國的國家環保總局加上下屬的事業單位，也只有2600多人，其中總局機關更是只有200多人。“如果這次改革不能大幅度地提升環境保護部更多的人力資源、財政資源和監管職責，那么這次改革就不可能達到預期的目標，改革就可能成為‘換湯不換藥的改革，環境保護部也將繼續成為一個‘尷尬部門。”

環保垂直管理也在試驗當中。作為中國唯一的環保廳，江蘇省環保廳與其他省市環保局最大的不同，是有“負責廳系統機構編制和人事管理”的職能。2007年江蘇省組建蘇南、蘇中、蘇北環境保護督查中心，開始對市、縣區級環保部門進行垂直管理。

不過，對于環保“擴權”的效果，從環境保護的角度而言，決策權一下子還看不清楚，從目前的體制而言，也還需要相互協調。“但在執行力、監督力、協調力方面會不會真正得到加強，與后繼改革有關。”王金南對《中國新聞周刊》記者說。