完善返程投資外匯管理的政策建議

劉曉麗

隨著國內企業尤其是民營企業的快速發展，融資需求不斷增長，一些企業和個人紛紛開始通過各種手段進行境外融資，但由于相關管理政策還不夠完善，不僅增加了企業的融資成本和風險，同時也加大了監管難度。

返程投資外匯管理政策中

存在的問題

國家外匯管理局在2005年10月21日發布了《關于境內居民通過境外特殊目的公司境外融資及返程投資外匯管理有關問題的通知》（以下簡稱“75號文”），為境內居民通過設立特殊目的公司的形式設立境外融資平臺，并通過特殊目的公司對境內開展并購或股權置換等直接投資活動提供了依據。2006年8月8日商務部等六部委聯合發布了《關于外國投資者并購境內企業的規定》（以下簡稱“10號令”），使得國際上普遍使用的換股并購方式從此在我國有法可依，彌補了75號文關于跨境換股內容的缺陷。2007年6月，75號文相應的操作規程（匯綜發[2007]106號，以下簡稱“106號文”）發布，對75號文執行中的問題予以了明確，規范了操作。但在實際工作中我們感到，相繼出臺的返程投資外匯管理政策中還有一些需要完善的內容，應盡快補充進去。

境外投資外匯登記環節存在的問題。在境內居民辦理境外投資登記時，106號文要求境外融資商業計劃書必須有境內企業近3年的財務狀況，還要求計劃融資的境內企業與特殊目的公司為同一管理層且境內居民股東結構相同，但現實情況是有些申請辦理境外特殊目的公司登記的境內企業，其實際控制人為境內居民，名義股東為境外非居民，境內居民代持股份。上述情況是否能辦理境外特殊目的公司登記亟待明確。

返程投資外匯登記和外資外匯登記環節存在的問題。一是對是否存在通過特殊目的公司進行返程投資較難作出準確判斷。二是凡進行了外匯登記的特殊目的公司返程投資和返程并購，在外資外匯登記環節均視同外商直接投資，納入外商直接投資出資額統計，這不利于對返程投資進行非現場監測。

返程投資統計監測存在的問題。境內居民通過境外特殊目的公司融資及返程投資所形成的跨境資金流動是雙向的，即境外資金流入境內的同時，境內資產也注入到境外，但現有的資本項目統計監測手段只是通過外資外匯登記環節將特殊目的公司并購境內企業的對價款作為資本流入歸于外匯部門的監管之下，而對資本流出并沒有有效的統計監測手段，外匯管理部門無法有效實施資本項下資金流出入均衡管理。

對境內居民個人境外投資變更登記缺乏有效的監督手段。75號文第三條要求“境內居民將其擁有的境內企業的資產或股權注入特殊目的公司，或在向特殊目的公司注入資產或股權后進行境外股權融資，應就其持有特殊目的公司的凈資產權益及其變動狀況辦理境外投資外匯登記變更手續”，雖然只是個人境外投資變更登記，但這是掌控離岸公司的重要手段，也是監測資本流出的有效途徑。但實際上，辦理完境內居民個人境外投資登記后，如果境內居民不能按照75號文要求及時進行變更登記，外匯管理部門則無法及時跟蹤返程并購。

75號文與10號令的銜接存在問題。10號令第四十條規定“特殊目的公司境外上市交易，應經國務院證券監督管理機構批準”，但75號文在境內居民自然人境外投資登記和變更登記環節沒有要求相應的審核材料和審核要素，這勢必造成個別境內企業境外上市行為逃離境內監管機構的監管。

曲線并購規避監管。一些申請辦理外匯登記的境外特殊目的公司不直接并購境內企業，而是新設外商投資企業，再通過新設的外商投資企業協議控制境內企業。這樣做的目的一是為了規避10號令中“境內公司、企業或自然人以其在境外合法設立或控制的公司名義并購與其有關聯關系的境內的公司，應報商務部審批”的監管審核要求；二是為了規避國家對外資投資境內產業政策的限制。

完善返程投資外匯管理的

政策建議

對境內居民境外設立特殊目的公司辦理境外投資外匯登記的條件作進一步明確，以保證各地政策執行的統一性。企業到境外融資是市場行為，不應強制要求境內企業必須經營3年以上才能到境外融資。對于境外非居民代境內居民持有境內企業股份，鑒于目前境外間接上市外匯管理重在登記的實際情況，只要能出具境外非居民代境內居民持有境內企業股份的法律文件，就應予以辦理境外特殊目的公司登記。

在外匯登記和外資外匯登記環節，加強對離岸地注冊公司返程投資資金來源的審查。審核并購對價款和投資資金來源的合法性。在外資外匯登記環節注重審核出資人真實身份，對有資本外逃嫌疑的并購不予結匯和進行外國投資者外資外匯登記。

加強和完善對特殊目的公司返程投資的統計監測。調整完善《境內居民個人境外投資外匯登記表》，補充新的內容，如可以單設“變更登記表”，在“變更登記表”中增加與境內居民個人相關的權益及流向、引起資本變動的資金來源及流向等內容。“外匯登記表”與“變更登記表”分設可以直觀地反映境外特殊目的公司資產股權變更的連續性，加強對資金流出的監控，實施資金流出入均衡管理。

整合境外投資、上市融資、返程并購等各項政策法規。出臺境外投、融資外匯管理辦法及其實施細則，改變目前靠規范性文件“打補丁式”的管理。各部門之間應加強信息溝通和協調，保證返程投資外匯管理政策的一致性和協調性，避免政策的“冷熱不均”。當前的經濟環境下要傾向鼓勵資本流出，放寬在境外投、融資和設立特殊目的公司的審批權限，拓寬流出渠道。

加強對中介機構的培訓和宣傳，依托中介機構進行有效監管。企業境外融資的完成需要許多中介機構的參與，這些中介機構對操作的合法合規性十分重視，加強對中介機構的宣傳和培訓會對返程投資外匯管理起到事半功倍的效果。

加大對違規企業的處罰力度。制定處罰條例，對以虛假陳述騙取外匯登記的企業和為該類企業出具意見的中介機構進行嚴厲處罰，提高外匯政策的嚴肅性。（作者單位：國家外匯管理局遼寧省分局）