收入分配制度改革中的利益表達失衡及其治理

吳群芳

摘 要：利益表達失衡是我國收入分配制度改革中存在諸多問題的重要原因。在社會利益日益分化的情況下，當前基于群眾路線的權力精英“內輸入”表達機制由于其間接性、滯后性、主觀片面性、低回應性，極易導致利益表達失衡，并進一步導致各利益群體對收入分配制度改革影響力的不同和相關政策的缺位，這是改革措施被扭曲和改革不到位的深層原因。要深化收入分配制度改革，必須通過創新利益表達機制，矯正各個群體和階層間的利益表達失衡，進而構建科學合理、公平公正的社會收入分配體系。

關鍵詞：收入分配制度改革；利益表達；利益綜合

中圖分類號：C914文獻標識碼：A文章編號：1003—0751(2008)01—0136—05

利益共享是和諧社會的基本內容和重要基礎，而這一目標的最終達成必須落實到一個國家或社會的收入分配制度和具體的分配政策的選擇上來。現階段，我國收入分配出現較大差距，不僅已經既成事實，而且造成了嚴重的后果。2006年十屆全國人大四次會議通過的“十一五”規劃綱要中明確指出要“加快推進收入分配制度改革”和“更加注重社會公平”，表述中增加了“加快”和“更加”予以強調，改革收入分配制度的緊迫性和重要性凸顯出來。中國的收入分配不平等已經引起了公眾的強烈反應和普遍關注，收入分配制度的改革正逐步走向深入。

就目前收入分配領域存在的問題而言，雖然表面上體現為收入差距明顯擴大、分配秩序混亂、再分配調節力度不夠等問題，但其背后更深層次的原因卻在于利益表達失衡。利益表達失衡導致了強、弱勢群體對政府政策影響力的高度不對稱和政策輸出的利益傾向性，并直接影響收入分配制度改革的成效。研究收入分配制度改革中的利益表達，有利于對實際的政策過程做出科學的解釋，為推動收入分配制度的改革實踐提供理論指導。

一、收入分配制度改革的重要任務與利益表達

改革開放以來，我國居民收入分配格局出現了前所未有的變化，其中最令人關注的是個人收入差距的不斷擴大。進入21世紀以后，全國收入差距的基尼系數已達到了0.454（2002年）①，這意味著我國已經進入高收入差距國家的行列。2006年中國基尼系數更是達到0.496②，超過國際警戒線。“中國社會形勢分析與預測課題組”對在中共中央黨校學習的部分地（廳）級領導干部進行的問卷調查發現，在地廳級干部眼中，“貧富懸殊”是當前我國必須防范和化解的最主要的風險。相應的，在對2006年改革的關注重點中，收入分配制度改革最被關注。③ 確實，面對如此之大的收入分配差距，加速推進制度改革已是刻不容緩！現階段，收入分配制度改革中需要解決的幾個突出問題是：

1.收入差距明顯擴大。一是城鄉居民收入差距擴大，1978年城鄉居民收入之比為2.47∶ 1，2006年擴大為3.27∶ 1。二是區域差距擴大，1978年農村居民人均純收入最高地區與最低地區之比為3.15∶ 1，2006年達到6.21∶ 1。三是行業收入差距明顯，1978年收入最高行業與最低行業之比為2.17∶ 1，2006年上升為大約4∶ 1。④四是高低收入群體的收入差距過大。根據《中國統計年鑒2006》相關數據，2005年，城鎮內部居民20%最高人群組與20%最低人群組人均可支配收入之比達到5.7∶ 1，較2000年上升了58%。農村居民中收入最高的20%人群的人均純收入在2000年—2005年期間相當于最低收入20%人群的人均純收入的6倍以上，其中2005年為7.26倍。

2.初次分配秩序混亂。集中地體現在以下幾個方面：一是壟斷行業職工收入明顯高于其他行業的員工。據統計，目前我國的電力、電信、石油、金融、水電氣供應、煙草等行業的職工人數不到全國職工人數的8％，但工資和工資外收入總額估算卻相當于全國職工工資總額的55％。而建筑施工、制衣制鞋、商業服務、電子、玩具等吸納農民工比較集中的行業，2005年平均月工資為1045元，年工作時間9.5個月，農民工一年的收入不到1萬元。⑤二是地區改革開放程度的不同導致了一定的地區差別。部分地區因可以在一定程度上參與國際貿易，居民分享到國際分工的好處，收入增長明顯要快一些。與此同時，外資流入較多的地區，居民收入增加的機會也要多一些。三是工資收入在初次分配中所占比例偏低。改革開放以來，工資總額占GDP的比重一直在下降。1980年、1990年和2000年分別為17％、16％和12％。2000年到2003年，這一比重雖略有上升，但依然徘徊在12％—12.5％之間。發改委2007年1月發表的《我國的工資分配的基本情況和主要問題》指出，2005年我國職工工資總額占國民總收入的比重只占10.91%。與之相對的一個可比數據是，美國的工資總額占GDP的比重，近年來一直穩定在50％左右。⑥這昭示一個很簡單的事實：勞動報酬在初次分配中的占比過低，經濟增長的成果向資本家、政府和權力階層過度傾斜。

3.二次分配調節力度不夠。一方面，對高收入的調節力度不夠，針對不動產和財產轉移捐贈等方面的稅收制度還不健全。如2005年全國征收的個人所得稅占各項稅收的比例只有7.3％，占居民總收入的比例只有2.5％。⑦另一方面，對低收入的保障力度不夠。主要是社會保障制度還不完善，覆蓋面還比較窄，保障水平也比較低，特別是農村和城鎮農民工的社會保障制度還不健全，城鄉部分低收入家庭的生活還比較困難。

4.第三次分配格局沒有形成。在市場經濟體制下，財富分配有三次分配之說，一次分配，是由市場來進行分配；二次分配是由政府來主導的，政府主要是通過稅收和財政，然后通過建立社會保障體系、轉移支付來進行二次分配；還有一個三次分配，就是先富起來的人在自愿的原則上，拿出一部分財產，幫助弱勢群體改善他們的生活狀況。目前，美國共有160萬個非營利組織，掌握的資金有6700億美元，占全國GDP的9%。2003年美國人捐贈2410億美元給慈善公益機構，人均善款460美元，占當年人均GDP的2.17％。而中國目前非營利組織28萬個，善款占GDP的0.05%，2002年人均善款0.92元，僅占當年人均GDP的0.012%。⑧這些數據表明，中國現在非常有必要強調第三次分配。

要推動收入分配制度改革的深入，政府有必要聽取各利益群體的利益表達。因為改革在本質上是利益關系的調整。現階段，改革所涉及的利益關系越來越復雜，特別是阻礙改革深入的體制性障礙大多與部門或團體的利益相關，一些地方、一些領域、一些部門已經存在“成了氣候”的“既得利益集團”，因而改革的難度越來越大：首先，改革的政策設計者有可能受部門或團體利益的影響，存在偏離社會公正的可能，現實中已出現的一些所謂的“改革”實則是一些部門或團體的牟利行為。其次，改革面臨著既得利益集團的影響。既得利益的影響可能造成政策實施中的變形，不僅使好的改革方案難以實施，而且帶來對改革的誤解。再次，由于大的部門或團體具有相對暢通的利益表達渠道，而其他社會群體的利益有可能被忽視，從而造成某些方面的嚴重失衡，既影響改革的深化，也影響社會的穩定。

在這種改革整合利益關系呈現復雜性和綜合性的情況下，建立良性的利益調節機制就成為必然和客觀的現實要求。這種利益調節機制又必須以各個利益群體充分的利益表達為前提。這就需要在公共政策的決策者和社會之間建立有效的利益表達機制，將各階層的利益需要傳遞給決策者。

二、我國現行利益表達機制的特點及其弊端

在政治學中，“利益表達”主要是一種政治過程。按照美國著名政治學家阿爾蒙德的說法：“當某個集團或個人提出一項政治要求時，政治過程就開始了，這種提出要求的過程稱為利益表達”，“利益集團的要求成功與否，取決于利益綜合、政策制定和政策執行的整個過程，利益表達只是這個過程的第一個階段，它對體系、過程和政策的最終意義同樣還取決于其他幾個階段”⑨。本文借鑒阿爾蒙德的定義，根據我國的政治制度特點，把利益表達定義為“利益主體通過一定的渠道或途徑向國家公共權力主體表達自身的利益要求并得到其關注的過程”。這是一個廣義的概念。與阿爾蒙德主要關注過程不同，本文的界定除了關注過程，更為關注的是結果。從過程上來看，它包括利益訴求的表達（包括話語傾訴和行動顯現）、傳遞（到政府決策層）、得到關注（和采納）幾個部分，從效果上來說，大部分的利益訴求在中間過程就被有意或無意地過濾掉了，只有那些得到關注（和采納）的意見和要求才可能進入利益綜合過程，成為被有效表達了的利益，并最終影響政策輸出。所謂利益表達機制，是指公共政策的制定和實施過程中，利益主體通過一定的渠道或途徑向國家公共權力主體表達自身的利益要求并得到其關注的一整套制度和方式。概括地說，決策過程中的利益要求不是由政治體系外部的社會結構輸入政治系統，而是由權力精英自身通過走群眾路線來進行利益要求的表達和輸入。胡偉將這種由權力精英代表人民進行利益表達的政府過程叫做“內輸入”。在利益表達方面，“當代中國的政府過程主要不是以群眾性的利益表達和綜合作為動力，而是以黨政官員走群眾路線的方式來綜合民意為基礎。這是當代中國利益表達、利益綜合和政策制定的一個特點。”⑩當然，這并不意味著中國不存在社會性利益群體的利益“外輸入”，相反，隨著社會主義市場經濟體制的完善，社會利益的分化和市民社會的成長，社會需要的獨立性和差異性越來越明顯，社會已經開始越來越多地通過“外輸入”主動影響政府的公共政策供給。但總的來講，在當代中國，權力精英在對社會利益的表達和利益綜合方面顯得更為重要。

權力精英“內輸入”模式不可否認有其優越性，長期以來，黨依靠這種群眾路線基礎上的“內輸入”制定出了一系列正確的政策措施，切實維護了人民群眾的根本利益。但是隨著社會利益的分化和市民社會的成長，社會需要的獨立性和差異性越來越明顯，權力精英“內輸入”模式的弊端日益明顯化，主要表現在：

第一，利益表達的間接性。它是由黨和政府中的權力精英代替民眾進行利益表達并通過組織機構層層向上傳輸，而不是由民眾或利益集團直接向決策中樞表達要求。在層層傳遞的過程中，過多的傳輸環節會降低表達效能，多層級的信息傳遞必然會導致信息的損耗和失真，因此經過政治系統中的政治過程過濾后的決策輸出可能已經與社會的初始要求有了很大的誤差。

第二，利益表達的滯后性。由于自下而上的溝通渠道的低效性，政策之窗的瞬間消逝性和政策執行的時滯性，再加上受弱勢群體自身能力和資源的限制，都有可能使群眾意見在政策制定之前不能成功輸入到政策制定系統，更多的是利益受損后的事后表達而不是事前表達。這類滯后性的政府補償政策，只是政府政策偏向后的一種協調方式，很難從根本上改變已經形成的利益格局。

第三，利益表達的主觀片面性。在精英內輸入的機制下，由于輸入的是由權力精英體察到的公眾的要求，因此它并不一定完全來源于社會公眾，不排除精英們主觀價值認同的過濾。特別是群眾路線式的“內輸入”模式在實際工作中易受官僚主義作風的影響。一些政府部門和公務人員經常為自身利益所驅動，對群眾要求漠然置之。

第四，利益表達的低回應性。在“內輸入”模式下，由于要求和支持的輸入都依靠政策系統自身來完成，這就決定了黨和政府不得不面對大量分散的個體化的要求，政策系統的信息壓力很大，即使所有分散的要求都能輸送到決策中樞，它也無力處理眾多的要求，難以對公眾要求作出及時回應。

上述四個方面的弊端歸結到一點，最根本的就是利益表達失衡。在社會利益日益分化和多元化的情況下，在權力精英“內輸入”的表達體制下，由于決策者不可能對社會上方方面面的利益需求體察入微，因而難免對一些利益需求有所疏漏，公共政策也不可能包容方方面面的利益需求，而只能有所選擇，因而那些沒有被決策者注意到或照顧到的利益群體的要求就有可能被過濾掉。在這種情況下，這些群體就要運用自己手中的資源來主動進行利益表達，以期引起決策中樞的關心。但由于我國還沒有形成暢通的利益表達渠道，弱勢群體受能力和資源的限制，基于參與成本太高和利益表達途徑有限，并不能對政策制定者施加足夠壓力，對公共政策的影響顯然處于無力的狀態。至此，利益表達的失衡就產生了，其具體表現是強勢一方積極主動的表達自己的利益并將其成功的輸入到政治系統成為有效的利益表達，而弱勢的一方僅能被動地等待權力精英注意到自己的利益訴求。

三、利益表達失衡的具體表現與危害

縱觀我國收入分配制度改革中存在的諸多問題，絕大多數都與利益表達失衡有著直接或間接的關系。這種失衡主要表現在以下幾個方面：

第一，利益表達主體能力的差異性。在當代中國，利益表達主體能力的大小是與占有資源的多少高度相關的。進入20世紀90年代以來，社會中的各種資源越來越集中到少數地區、少數群體甚至少數人的手中。2006年初，發改委的研究發現，城市居民收入最低的1/5人口只擁有全部收入的2.75%，僅為收入最高的1/5人口擁有收入的4.6%。這種資源占有和利用的不平衡也導致了利益表達能力的不平衡，誰掌握了較多的資源，誰就擁有更多影響他人行為的能力，從而也就擁有更強的利益表達能力。第二，利益表達機會的不均等性。現階段，強勢群體占有其他群體不能比擬的社會資源，因而贏得更多的利益表達空間，同時遮蔽了其他群體的利益表達渠道。以人民代表大會為例，張富良在對我國從第一屆到第十屆全國人大的代表構成進行研究后發現：在一個農村人口占到64％的國家里，農民的比例居然不到10％。很顯然，弱勢群體擁有的眾多人口與在國家最高權力機關中代表的比重是很不相稱的。

第三，利益表達效能的不平衡性。具體體現為“內輸入”的效能遠高于“外輸入”的效能，社會強勢群體的表達效能遠高于普通成員的表達效能。來自于上級領導或組織、同級部門的“內輸入”在政策過程中往往起著決定性的作用。政府的收入分配政策表現出了某種有利于強勢集團的傾向；同時由于社會普通成員沒有適當的渠道參與政府政策的制定過程，又進一步地使政府不可能針對新情況、新問題及時地修正、調整政策，導致了政府某種程度上的不作為狀態。

四、矯正利益表達失衡的若干建議

要使分配制度的改革走上良性發展的軌道，避免出現制度變遷的“既得利益約束”，必須構建均衡的利益表達機制，矯正各個群體和階層間的利益表達失衡。現階段，要在堅持和完善現有的群眾路線式的“內輸入”模式的同時，構建并逐步發展群眾的自主性利益表達機制，通過發展外部表達，激發政策形成的外在壓力，以便于包括分配不公在內的各種收入分配問題能及時引起關注并有效得到解決。具體來說包括以下幾點：

1.規范強勢群體的利益表達行為

這里指的主要是規范強勢群體的非制度化的利益表達行為，把強勢群體的利益表達行為納入法制化、制度化的渠道。要對強勢群體的利益表達行為進行有效的規范和約束，對不合理的內容予以摒棄。強勢群體利益表達的規范化、制度化，一方面有賴于建立完善的利益表達渠道，為社會各階層提供利益表達的制度性平臺，使多樣化社會中的合理利益訴求通過正當、規范的渠道輸入公共決策過程。另一方面還要對強勢群體的利益表達行為進行監督檢查，對一切以不正當的手段甚至非法手段進行利益表達的行為給予嚴肅查處。

2.提高弱勢群體的利益表達能力

第一，進一步提高弱勢群體的政治參與素質和利益表達的主體意識。我國弱勢群體整體上的低文化素質制約了其利益表達行為，必須大力加強思想文化教育，以形成有利于增強其政治參與意識的價值觀念和文化條件。所以優先發展教育，促進教育公平，提高弱勢群體的政治參與素質和能力，是解決分配制度改革中弱勢群體利益表達問題的重要基礎工程。

第二，提高弱勢群體的組織化程度，為弱勢群體的利益表達提供組織載體，增強其利益表達的分量，使其更能引起決策部門的關注。一方面要建立健全代表各類弱勢群體利益的組織，如工會、農民工協會，另一方面，大力發展各類服務于弱勢群體的社會中介組織，尤其是像慈善組織、社區組織等，使弱勢群體在利益受到侵害時能夠尋求組織幫助，降低風險成本。

第三，培養弱勢群體的利益代言人。弱勢群體自身的特性，如社會經濟地位低下、文化素質不高、話語權和影響力有限等，決定了其自身的利益除了靠自己表達之外，還必須靠別人表達。現階段，能充當弱勢群體代言人的主要是知識分子、公共傳媒和中產階層。公共傳媒和知識精英是社會話語權的掌握者，通過他們可以迅速喚起社會關注并形成輿論壓力。中產階層具有良好的教育水平和業務技能，掌握一定的社會資源，對公共事務也比較有發言權。面對貧富懸殊和分配不公的社會現象，我們可以看到一些有社會責任感和道義感的專家學者和傳媒已經開始為民疾呼。當然，要真正使知識分子和公共傳媒發揮弱勢群體代言人的角色，還有待于從機制上加以培育與規范，包括政府放松對公共傳媒不必要和不合理的行政管制，增強傳媒自主性和公眾言論自由性，同時要大力提倡和鼓勵社會責任和民生意識，重建知識分子精神。

3.保證利益表達具有足夠的回應性

政治系統對不同群體的利益表達保持足夠的回應性是其保持穩定和諧的前提。現階段，社會強勢群體表達的政策訴求往往能得到充分的回應，被及時進行利益綜合并反映到政策內容中，而弱勢群體的利益訴求在表達之后則存在著回應不足的問題。必須強化政府官員對公眾利益的責任感，通過完善的制約機制和監督機制保證公眾利益表達的高效回應。

首先，要建立并完善各項政府回應機制，加強對政府回應性的制度約束。一是要建立政府決策回應承諾制，這是公眾利益輸入回應的基本保證；二是要建立政府回應績效評估制度，通過一個合理的評估系統對政府回應公眾利益訴求的績效進行評估；三是要建立政府回應責任追究機制，強調和落實政府官員回應工作的政治、法律責任，這是利益輸入高效回應的關鍵；四是要構建政府回應監控機制。當前我國已經形成了多元化的監督主體，關鍵是如何保障監督主體的知情權和話語權，形成強大的監督合力。

其次，還要加強對政府官員的思想教育，強化他們對公眾利益的責任感。行政回應是建設公共服務型政府和責任政府的一種行政制度和理念，要教育政府官員樹立“以人為本”的執政理念和“以顧客為導向”的公共服務理念，提高對公眾利益表達的回應性，采取有效措施解決社會問題，滿足人民的利益訴求。

總之，建立均衡的利益表達機制是深化分配制度改革的前提條件，有效的收入分配政策有賴于均衡的利益表達機制。在建立均衡利益表達機制的基礎上，黨和政府應廣泛聽取人民群眾的意見，加大政府的制度供給和法制供給能力，健全收入分配的制度環境，制止權力對經濟的不當干預，嚴厲打擊和取締各種非法收入，著力解決低收入群體的貧困問題和調節壟斷行業的過高收入，把我國的收入差距控制在一個合理的范圍內并逐步縮小這一差距。

注釋

①孔涇源：《中國居民收入分配理論與政策》，中國計劃出版社，2005年，第100頁。②④⑦中共中央宣傳部理論局：《理論熱點面對面?2007》，學習出版社、人民出版社，2007年，第65、65、115頁。③謝志強、潘嘉：《領導干部對2006年中國社會形勢的十點看法和建議》，《新華文摘》，2006年第7期。⑤⑥李琳：《你的工資增長了嗎？》，《新遠見》2007年第8期。⑧王紅茹：《最高最低收入差距達33倍 第三次分配被寄予厚望》，《中國經濟周刊》2006年第24期。⑨阿爾蒙德、鮑威爾：《比較政治學：體系、過程和政策》，上海譯文出版社，1987年，第199頁。⑩胡偉：《政府過程》，浙江人民出版社，1998年，第208頁。周凱：《發改委：我國城市居民收入差距已較大》，《新聞晨報》2006年2月6日。張富良：《完善人民代表大會制度保障農民民主政治權利》，《人大研究》2004年第10期。

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