財(cái)政支農(nóng)與金融支農(nóng)整合論

彭克強(qiáng)　陳池波

摘 要：改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)扶持“三農(nóng)”的財(cái)政與金融手段均陷入困境且難以自拔；財(cái)政方面的問(wèn)題主要是支農(nóng)效率低下的問(wèn)題，金融方面的問(wèn)題主要是商業(yè)性金融大舉撤離農(nóng)村問(wèn)題。基于財(cái)政支農(nóng)、金融支農(nóng)雙重困境的現(xiàn)實(shí)，應(yīng)超越財(cái)政支農(nóng)或金融支農(nóng)的單一視角，著眼于二者的整合，探索使二者優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)并同時(shí)增強(qiáng)二者支農(nóng)績(jī)效的可行路徑。

關(guān)鍵詞：財(cái)政支農(nóng)；金融支農(nóng)；二重困境；整合論

中圖分類(lèi)號(hào)：F812.0文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1003—0751(2008)01—0078—05

引言：走出財(cái)政、金融支農(nóng)二重困境急需另辟蹊徑

財(cái)政與金融是當(dāng)今世界各國(guó)支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的兩大政策工具，其效率決定著各國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展的速度與質(zhì)量。中國(guó)是農(nóng)業(yè)大國(guó)，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村與農(nóng)民（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“三農(nóng)”）在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中十分重要，而“三農(nóng)”的弱質(zhì)性決定了必須進(jìn)行持續(xù)有效的扶持，其基本手段主要是財(cái)政與金融。從總體上講，財(cái)政支農(nóng)與金融支農(nóng)的成效是顯著的，但國(guó)家扶持”三農(nóng)”的財(cái)政與金融手段在新的發(fā)展環(huán)境下也陷入困境。財(cái)政方面主要是支農(nóng)效率低下且支農(nóng)規(guī)模增長(zhǎng)乏力問(wèn)題；金融方面主要是農(nóng)村金融因農(nóng)村市場(chǎng)特質(zhì)性導(dǎo)致其收益與成本不對(duì)稱(chēng)而大舉大舉撤離農(nóng)村問(wèn)題。

關(guān)于財(cái)政支農(nóng)，現(xiàn)有學(xué)術(shù)觀點(diǎn)大致分為三類(lèi)：一是規(guī)模論，呼吁政府應(yīng)增加財(cái)政支農(nóng)投入，尤其是增加農(nóng)村公共品投入，以改善農(nóng)村居民的生產(chǎn)、生活條件和農(nóng)村的投資環(huán)境（陳阿興，2002；廉桂萍，2003）；二是效率論，強(qiáng)調(diào)應(yīng)加強(qiáng)財(cái)政支農(nóng)資金的使用管理以提高其效率（張悅玲，2001）；三是整合論，提出應(yīng)通過(guò)整合分散于政府各部門(mén)的財(cái)政支農(nóng)資金以提高其使用效率（姜長(zhǎng)云，2004）。政府的財(cái)政支農(nóng)政策受?chē)?guó)家目標(biāo)函數(shù)決定①，也受到學(xué)界主流觀點(diǎn)的影響。近兩年，財(cái)政部出臺(tái)整合財(cái)政支農(nóng)資金的政策措施即是二者綜合影響的產(chǎn)物。由于商業(yè)性金融紛紛撤離農(nóng)村，而政策性金融功能弱化，農(nóng)村金融市場(chǎng)基本上只剩下合作金融。在合作金融支農(nóng)問(wèn)題上，目前學(xué)術(shù)觀點(diǎn)大體有三種：一是存量②論，主張通過(guò)存量改革來(lái)增強(qiáng)其支農(nóng)能力（謝平，2001；張雪春，2006）；二是增量③論，強(qiáng)調(diào)應(yīng)將民間金融合作化以增加支農(nóng)投入（張樂(lè)柱，2006）；三是增量漸進(jìn)發(fā)展論，主張農(nóng)村合作金融應(yīng)走增量漸進(jìn)發(fā)展道路以突破“存量改革難”與“增量發(fā)展受阻”的雙重困境，并實(shí)現(xiàn)在增加金融支農(nóng)力量的同時(shí)力促存量改革之目的（陳池波，彭克強(qiáng)，2007）。同時(shí)，學(xué)術(shù)界關(guān)于設(shè)法阻止或減少農(nóng)村資金外流并吸引外部資金回流農(nóng)村的觀點(diǎn)已被中央采納。

但是，整合財(cái)政支農(nóng)資金的難度大，成本高，在經(jīng)濟(jì)上未必合理，即使形式上實(shí)現(xiàn)了整合，也會(huì)由于整合成本大于整合收益使得整合的實(shí)效大打折扣；而在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，硬性阻止商業(yè)性金融及已異化的農(nóng)村信用社（以下簡(jiǎn)稱(chēng)農(nóng)信社）“脫農(nóng)”未必可行，因農(nóng)村市場(chǎng)特性決定了商業(yè)性金融在農(nóng)村發(fā)展不太理性。可見(jiàn)，兩大支農(nóng)主體和兩股支農(nóng)力量分別改革以增強(qiáng)各自的支農(nóng)能力效果并不明顯，為此，需要轉(zhuǎn)換思路，探尋新的改革路徑。本文試圖超越財(cái)政支農(nóng)或金融支農(nóng)的單一視角，著眼于二者的整合，使二者同在“支農(nóng)”目標(biāo)約束下?lián)P長(zhǎng)避短、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，提高支農(nóng)績(jī)效，并最終從困境中走出來(lái)。

財(cái)政支農(nóng)與金融支農(nóng)整合的客觀必然性

在現(xiàn)行投融資體制下，金融支農(nóng)的作用難以發(fā)揮，因農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性，金融不宜按商業(yè)化模式“支農(nóng)”，政策性金融若支農(nóng)方式不當(dāng)也難有效果；而整合財(cái)政、金融支農(nóng)則是同時(shí)發(fā)揮財(cái)政、金融支農(nóng)作用的關(guān)鍵。財(cái)政支農(nóng)與金融支農(nóng)政策的根本目標(biāo)一致，但因二者執(zhí)行主體不同，支農(nóng)原則、方式各異，加上部門(mén)協(xié)作意識(shí)不強(qiáng)、政策溝通不夠及“三農(nóng)”問(wèn)題本身的復(fù)雜性等，導(dǎo)致二者各自為政。一是金融部門(mén)在制訂信貸政策及組織信貸投放時(shí)，很少考慮財(cái)政支農(nóng)政策；二是財(cái)政部門(mén)在安排支農(nóng)支出時(shí)也很少尋求與金融資金的配合，未將兩者統(tǒng)籌安排以發(fā)揮其杠桿效應(yīng)。財(cái)政、金融支農(nóng)的這種“單干”局面，大大弱化了支農(nóng)資金的政策功能和使用效率。因此，迫切需要對(duì)財(cái)政支農(nóng)與金融支農(nóng)進(jìn)行整合。

1．財(cái)政支農(nóng)與金融支農(nóng)整合的必要性：（1）財(cái)政支農(nóng)與金融支農(nóng)分則兩傷、合則兩利。一是分則兩傷，因財(cái)政很難克服自身的支農(nóng)弱點(diǎn)，而金融亦難以改善其所處的外部支農(nóng)環(huán)境，若二者分別獨(dú)立運(yùn)作，即便各自開(kāi)展改革以試圖解決自身的矛盾與問(wèn)題，最終仍將導(dǎo)致二者均陷入支農(nóng)困境的局面；二是合則兩利，若把財(cái)政與金融整合起來(lái)形成支農(nóng)合力，二者揚(yáng)長(zhǎng)避短，發(fā)揮各自的支農(nóng)比較優(yōu)勢(shì)，最終將帶來(lái)提升兩者支農(nóng)績(jī)效的合作共贏局面。（2）整合財(cái)政支農(nóng)與金融支農(nóng)，可以提高財(cái)政資金使用效率，放大支農(nóng)資金總量，且由金融機(jī)構(gòu)操作支農(nóng)資金可以有效解決財(cái)政支農(nóng)渠道多、項(xiàng)目雜、投入散、管理亂等問(wèn)題。（3）在整合財(cái)政支農(nóng)與金融支農(nóng)并提高財(cái)政資金使用效率且放大支農(nóng)資金總量的基礎(chǔ)上，可以適當(dāng)削減縣級(jí)財(cái)政配套資金的數(shù)量以減輕縣級(jí)財(cái)政壓力，財(cái)政亦可能拿出更多資金投入農(nóng)業(yè)科研，并帶動(dòng)更多的金融資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)科研領(lǐng)域，以促進(jìn)農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新開(kāi)發(fā)。（4）當(dāng)前，“三農(nóng)”發(fā)展出現(xiàn)勞動(dòng)、土地、資金“三缺一”的局面，即“三農(nóng)”發(fā)展遭遇資金短缺的制約。從更大范圍講，目前“三農(nóng)”問(wèn)題、金融問(wèn)題乃至反腐倡廉工作（筆者姑且稱(chēng)之為中國(guó)“三大難題”）舉步維艱，其實(shí)都與當(dāng)前的資金支農(nóng)困境不無(wú)關(guān)系，因?yàn)椤叭r(nóng)”問(wèn)題牽一發(fā)而動(dòng)全身。當(dāng)前，政府正在財(cái)政支農(nóng)與金融支農(nóng)兩個(gè)“戰(zhàn)場(chǎng)”奮力突圍，但效果均不理想。如果能將財(cái)政支農(nóng)與金融支農(nóng)整合起來(lái)，并確立金融機(jī)構(gòu)的核心地位，則很可能盤(pán)活財(cái)政與金融兩股支農(nóng)力量。

2．財(cái)政支農(nóng)與金融支農(nóng)整合的可行性。（1）正在試點(diǎn)的整合財(cái)政支農(nóng)資金的政策與實(shí)踐表明，政府已認(rèn)識(shí)到“整合”相關(guān)支農(nóng)資源的重要性，既然必須整合分散于政府各部門(mén)的財(cái)政支農(nóng)資金，那么為何不能適時(shí)整合財(cái)政、金融兩股支農(nóng)力量？因?yàn)榉稚⒌呢?cái)政支農(nóng)資金也好，金融支農(nóng)資金也罷，其共性是支農(nóng)資金，其政策本質(zhì)在于“支農(nóng)”，在“支農(nóng)”大前提下，整合財(cái)政支農(nóng)與金融支農(nóng)不僅是必要的，而且是可行的。（2）整合財(cái)政支農(nóng)資金是整合財(cái)政支農(nóng)與金融支農(nóng)的必要準(zhǔn)備，而整合財(cái)政支農(nóng)與金融支農(nóng)則是整合財(cái)政支農(nóng)資金的必然趨勢(shì)。雖然財(cái)政支農(nóng)資金整合已經(jīng)取得一定成效，但提高財(cái)政支農(nóng)資金效率還需要金融支農(nóng)政策的配套跟進(jìn)。財(cái)政支農(nóng)資金整合的成功須同時(shí)滿足三項(xiàng)條件：一是整合后，財(cái)政支農(nóng)資金的使用效率得以大幅提升；二是整合后，財(cái)政支農(nóng)資金的規(guī)模急劇擴(kuò)張，能基本滿足“三農(nóng)”發(fā)展對(duì)資金的需要；三是國(guó)家開(kāi)展配套的行政機(jī)構(gòu)改革，大幅精簡(jiǎn)涉農(nóng)機(jī)構(gòu)、人員，建立一支精干高效、務(wù)實(shí)負(fù)責(zé)、廉潔奉公的涉農(nóng)公務(wù)員隊(duì)伍。筆者認(rèn)為，這三個(gè)條件均難以滿足，原因有三：一是在現(xiàn)行行政管理體制下，部門(mén)間的利益關(guān)系盤(pán)根錯(cuò)節(jié)，整合就意味著利益關(guān)系的調(diào)整，而這正是改革的難點(diǎn)所在。二是在目前財(cái)政狀況下，大幅增加支農(nóng)財(cái)政投入并不現(xiàn)實(shí)。改革以來(lái)，財(cái)政支農(nóng)系數(shù)④在波動(dòng)中以較快的速度從1978年的048上升至2005年的061，升幅達(dá)271%；若從1984—2005年看，財(cái)政支農(nóng)系數(shù)從026快速升至061，上升1346%。這說(shuō)明，改革以來(lái)，國(guó)家對(duì)“三農(nóng)”問(wèn)題是高度重視的，近幾年來(lái)政府在支農(nóng)投入上保持了持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，然而，農(nóng)業(yè)是一個(gè)勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，作為一個(gè)各項(xiàng)事業(yè)均急需財(cái)政投入的發(fā)展中大國(guó)，不可能使財(cái)政支農(nóng)系數(shù)達(dá)到1以上；且政府支農(nóng)的缺陷主要不在于財(cái)政支農(nóng)的規(guī)模而在于財(cái)政支農(nóng)資金的使用效率。三是現(xiàn)階段徹底改革行政體制并不可行，因?yàn)樵跇?gòu)建和諧社會(huì)的環(huán)境下，大幅精簡(jiǎn)涉農(nóng)部門(mén)、人員只能是一種美好愿望，難以成為解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的依托。可見(jiàn)，整合財(cái)政支農(nóng)資金只是達(dá)到整合財(cái)政支農(nóng)目標(biāo)的必要條件而非充分條件。（3）農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)實(shí)踐為整合財(cái)政支農(nóng)與金融支農(nóng)提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)。1988年以來(lái)，國(guó)家實(shí)施農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)的實(shí)踐為財(cái)政支農(nóng)與金融支農(nóng)的整合提供了可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)與應(yīng)當(dāng)吸取的教訓(xùn)。總結(jié)近20年農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)實(shí)踐，其經(jīng)驗(yàn)主要是中央財(cái)政支農(nóng)資金初步發(fā)揮了“杠桿資金”功能，較好地吸引了地方財(cái)政資金的配套、項(xiàng)目建設(shè)單位自籌資金的配合和金融資金的跟進(jìn)；其教訓(xùn)主要是在農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)實(shí)踐中，財(cái)政部門(mén)和綜合開(kāi)發(fā)部門(mén)操控主導(dǎo)，金融機(jī)構(gòu)信貸投入的積極性沒(méi)有充分發(fā)揮。如果在農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)中發(fā)揮財(cái)政資金的先導(dǎo)作用、金融資金的主體作用，并確立金融機(jī)構(gòu)的支農(nóng)核心地位，則開(kāi)發(fā)績(jī)效一定會(huì)更好。推而廣之，在更大范圍內(nèi)將財(cái)政支農(nóng)資金與金融支農(nóng)資金予以整合，發(fā)揮各自的支農(nóng)比較優(yōu)勢(shì)，將進(jìn)一步提升整體支農(nóng)績(jī)效。

財(cái)政支農(nóng)與金融支農(nóng)整合的基本原則

1．立足創(chuàng)新，著眼前瞻。政府要增強(qiáng)自身的學(xué)習(xí)能力，進(jìn)一步解放思想、求實(shí)創(chuàng)新，扎實(shí)推進(jìn)支農(nóng)資金整合工程，在有利于扶持“三農(nóng)”、建設(shè)新農(nóng)村和小康社會(huì)的大前提下，著眼戰(zhàn)略全局和前瞻性，勇于開(kāi)拓，實(shí)現(xiàn)財(cái)政、金融支農(nóng)雙重困境的突破。

2．試點(diǎn)先行，立法保障。由于“三農(nóng)”問(wèn)題的敏感性以及整合支農(nóng)資金的宏觀性、復(fù)雜性，應(yīng)積極展開(kāi)整合試點(diǎn)，在試點(diǎn)中積累經(jīng)驗(yàn)、糾正偏誤，盡快使整合方案更具操作性，并及時(shí)將經(jīng)實(shí)踐檢驗(yàn)證明是可行的整合方案上升為國(guó)家意志，以便于成功經(jīng)驗(yàn)?zāi)茉诟蠓秶鷥?nèi)得以有效推廣，同時(shí)，考慮盡快出臺(tái)《支農(nóng)資金整合法》或類(lèi)似法律。

3．整合財(cái)政支農(nóng)資金與財(cái)政、金融支農(nóng)整合兩步走。一方面，應(yīng)以整合財(cái)政支農(nóng)資金為基礎(chǔ)，因?yàn)檎县?cái)政支農(nóng)資金是財(cái)政、金融支農(nóng)整合的必要準(zhǔn)備；另一方面，應(yīng)將整合財(cái)政支農(nóng)與金融支農(nóng)作為戰(zhàn)略重點(diǎn)，因?yàn)檎县?cái)政、金融支農(nóng)是財(cái)政支農(nóng)整合的必然趨勢(shì)。實(shí)踐中，既堅(jiān)持兩步走的整合戰(zhàn)略，又分清整合的優(yōu)先序。

4．以財(cái)政支農(nóng)資金為先導(dǎo)，以金融支農(nóng)資金為主力。一方面，財(cái)政支農(nóng)資金具有公益性，在滿足社會(huì)、經(jīng)濟(jì)效益的前提下，率先進(jìn)入需要資金支持的涉農(nóng)領(lǐng)域或項(xiàng)目，引導(dǎo)商業(yè)性金融資金進(jìn)入農(nóng)村市場(chǎng)。另一方面，財(cái)政資金總是有限的，往往不足以支撐一個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益良好的較大項(xiàng)目，所以必須有商業(yè)性金融資金的配合才能把支農(nóng)項(xiàng)目做起來(lái)。考慮到財(cái)政支農(nóng)資金的規(guī)模有限性尤其是無(wú)償性，在整合財(cái)政支農(nóng)資金與金融支農(nóng)資金時(shí)，應(yīng)以金融機(jī)構(gòu)為主角、政府部門(mén)為配角，確保金融機(jī)構(gòu)在支農(nóng)整合中的核心地位，使金融機(jī)構(gòu)在政府部門(mén)的配合、監(jiān)督下放手開(kāi)展支農(nóng)項(xiàng)目的審查、資金發(fā)放和回收等日常管理工作；政府部門(mén)應(yīng)搞好項(xiàng)目初選，并與金融機(jī)構(gòu)商定具體的支農(nóng)項(xiàng)目、投資預(yù)算、財(cái)政扶持的額度與方式（補(bǔ)貼、擔(dān)保或補(bǔ)償）。

5．財(cái)政支農(nóng)與金融支農(nóng)多層次整合。一是開(kāi)發(fā)性財(cái)政支農(nóng)資金應(yīng)深度整合到支農(nóng)金融機(jī)構(gòu)之中，以有限的財(cái)政資金為先導(dǎo)，吸引盈利性的金融資金跟進(jìn)，從而順利開(kāi)展支農(nóng)、惠農(nóng)的盈利性項(xiàng)目，同時(shí)，由財(cái)政資金充當(dāng)金融信貸資金的利息甚至本金的補(bǔ)貼、擔(dān)保或補(bǔ)償資金，發(fā)揮財(cái)政資金的乘數(shù)效應(yīng)，從而盡量放大財(cái)政資金的支農(nóng)作用；二是非開(kāi)發(fā)性財(cái)政支農(nóng)資金應(yīng)與支農(nóng)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行淺層整合，由金融機(jī)構(gòu)提供中間結(jié)算服務(wù)，如代發(fā)支農(nóng)補(bǔ)貼、救濟(jì)款、涉農(nóng)部門(mén)人員工資及承擔(dān)涉農(nóng)部門(mén)的資金清算業(yè)務(wù)，這樣既可保證涉農(nóng)補(bǔ)貼、救濟(jì)資金的及時(shí)、足額發(fā)放到位，又可通過(guò)開(kāi)展結(jié)算業(yè)務(wù)加強(qiáng)對(duì)涉農(nóng)部門(mén)支農(nóng)資金使用的監(jiān)控，為后續(xù)的審計(jì)活動(dòng)提供可靠的原始資料。

6．以支農(nóng)項(xiàng)目為平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)財(cái)政支農(nóng)與金融支農(nóng)的整合。整合財(cái)政、金融支農(nóng)資金須以具體的支農(nóng)項(xiàng)目為平臺(tái)。一是項(xiàng)目資金使用目標(biāo)明確，便于核算成本收益，提高支農(nóng)資金的使用效率；二是可發(fā)揮金融機(jī)構(gòu)在管理具體貸款項(xiàng)目方面的優(yōu)勢(shì)。以支農(nóng)項(xiàng)目為平臺(tái)，引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過(guò)招投標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)出支農(nóng)貸款的機(jī)構(gòu)、規(guī)模、期限和利率的最佳組合，即政府應(yīng)定期或不定期組織商業(yè)性金融參與支農(nóng)貸款項(xiàng)目投標(biāo)，報(bào)價(jià)最低、實(shí)力與信譽(yù)較強(qiáng)者中標(biāo)，中標(biāo)金融機(jī)構(gòu)按定標(biāo)的貸款規(guī)模、期限、利率和投向開(kāi)展支農(nóng)業(yè)務(wù)，由財(cái)政視具體情況給予差額貼息或以擔(dān)保基金予以擔(dān)保或由補(bǔ)償基金給予補(bǔ)償。

財(cái)政支農(nóng)與金融支農(nóng)整合的主要方式

1．財(cái)政支農(nóng)與農(nóng)民金融培訓(xùn)的整合。由于中國(guó)廣大農(nóng)村的金融難題是供求雙方扭曲的結(jié)果，且以農(nóng)民的有效金融需求不足為主要矛盾，所以，提升廣大農(nóng)民的金融意識(shí)和利用金融資源的能力刻不容緩，而金融培訓(xùn)是達(dá)此目的的必要途徑。筆者認(rèn)為，具體金融培訓(xùn)事宜應(yīng)由金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行，但若沒(méi)有財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金予以扶持，則金融機(jī)構(gòu)很難有開(kāi)展培訓(xùn)業(yè)務(wù)的積極性，盡管培訓(xùn)對(duì)其今后的展業(yè)具有重要現(xiàn)實(shí)意義。因此，金融支農(nóng)的基礎(chǔ)工程應(yīng)是讓農(nóng)民長(zhǎng)智，增強(qiáng)其現(xiàn)代金融意識(shí)和運(yùn)用金融資源發(fā)展經(jīng)濟(jì)的能力，在此基礎(chǔ)之上，金融支農(nóng)或整合財(cái)政支農(nóng)與金融支農(nóng)才可能具有較理想的效果。在具體實(shí)施上，由金融機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)具體培訓(xùn)，由財(cái)政投入培訓(xùn)專(zhuān)項(xiàng)資金予以扶持，并進(jìn)行監(jiān)督、檢查、考核。

2．財(cái)政支農(nóng)與商業(yè)性金融支農(nóng)的整合。財(cái)政支農(nóng)與金融支農(nóng)是增加農(nóng)業(yè)投入的兩翼，但二者的運(yùn)作理念、原則、機(jī)制不同。須知，國(guó)有商業(yè)性銀行撤離農(nóng)村的主因是農(nóng)村市場(chǎng)特質(zhì)性決定了若在農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)則不符合其商業(yè)性目標(biāo)，即作為以批發(fā)業(yè)務(wù)為比較優(yōu)勢(shì)的國(guó)有商業(yè)銀行，在信息不對(duì)稱(chēng)性嚴(yán)重、交易費(fèi)用高、風(fēng)險(xiǎn)大的農(nóng)村市場(chǎng)展業(yè)，其比較優(yōu)勢(shì)難以發(fā)揮，極易出現(xiàn)信貸風(fēng)險(xiǎn)增大、經(jīng)營(yíng)虧損的局面；若沒(méi)有外力扶持，則其“脫農(nóng)”必然勢(shì)不可擋。而若將公益性的財(cái)政支農(nóng)資金與趨利性的商業(yè)金融資金整合起來(lái)，以財(cái)政資金為補(bǔ)貼資金、擔(dān)保資金或補(bǔ)償資金，誘導(dǎo)逐利性的金融資本支農(nóng)，則既可提高財(cái)政支農(nóng)資金的使用效率，又可增強(qiáng)商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)的盈利能力從而不斷消化存量金融風(fēng)險(xiǎn)，還可有效增加對(duì)“三農(nóng)”的資金投入，最終達(dá)成政府財(cái)政、商業(yè)性金融、“三農(nóng)”發(fā)展上的“三贏”局面。

3．財(cái)政支農(nóng)與農(nóng)信社改革、政策性金融支農(nóng)的整合。既然農(nóng)信社改革的前途既不是合作制，也不是商業(yè)化，就應(yīng)該是政策性，且政策性金融因其資金短缺而無(wú)力支農(nóng)，加之財(cái)政支農(nóng)的效率不高，那么，若將農(nóng)信社改革目標(biāo)調(diào)整為農(nóng)村政策性金融，并輔以財(cái)政支農(nóng)資金予以貼息、擔(dān)保或補(bǔ)償，則既可搞活農(nóng)信社，又可增強(qiáng)政策金融的支農(nóng)能力，還可提高財(cái)政支農(nóng)效率，從而達(dá)到“一石三鳥(niǎo)”的改革績(jī)效。

4．財(cái)政支農(nóng)與農(nóng)村增量金融支農(nóng)的整合。若將財(cái)政支農(nóng)與農(nóng)村金融增量整合起來(lái)，則可以較小成本扶持農(nóng)村金融增量的發(fā)展。應(yīng)將一部分財(cái)政支農(nóng)資金用于支持新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展，可考慮把一部分財(cái)政支農(nóng)資金以獎(jiǎng)勵(lì)形式向新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)注入，實(shí)現(xiàn)財(cái)政將其“扶上馬、送一程”的目的，從而使更多的農(nóng)村增量金融組織能順利誕生并健康成長(zhǎng)，以增強(qiáng)金融支農(nóng)力量，同時(shí)也提高財(cái)政支農(nóng)資金的利用效率。

財(cái)政支農(nóng)與金融支農(nóng)整合的配套政策

1．對(duì)涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)實(shí)行稅收優(yōu)惠政策。稅收優(yōu)惠意味著財(cái)政收入的減少，亦相當(dāng)于財(cái)政支出的增加。對(duì)支農(nóng)金融機(jī)構(gòu)實(shí)施減免稅優(yōu)惠相當(dāng)于給予其貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償，具有很大的乘數(shù)效應(yīng)，國(guó)家應(yīng)明確縣域內(nèi)金融機(jī)構(gòu)享受稅收優(yōu)惠政策要與其支農(nóng)貸款掛鉤，對(duì)其支農(nóng)貸款業(yè)務(wù)實(shí)行長(zhǎng)期免征營(yíng)業(yè)稅和所得稅的優(yōu)惠政策。

2．實(shí)行差別存款準(zhǔn)備金率政策⑤。為刺激各金融機(jī)構(gòu)增加支農(nóng)信貸投放，央行應(yīng)將金融機(jī)構(gòu)的存款準(zhǔn)備金率與其發(fā)放支農(nóng)貸款的情況掛鉤，即金融機(jī)構(gòu)發(fā)放支農(nóng)貸款占其全部貸款的比例越高，則其適用的存款準(zhǔn)備金率就越低，反之亦然。

3．央行支農(nóng)再貸款。央行應(yīng)動(dòng)用支農(nóng)再貸款這個(gè)政策工具，對(duì)發(fā)放支農(nóng)貸款積極性高、額度大的商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)發(fā)放低息或零息的支農(nóng)再貸款，并對(duì)其實(shí)行動(dòng)態(tài)連續(xù)考察和管理，若取得支農(nóng)再貸款后其發(fā)放支農(nóng)貸款的力度減弱，則央行在下一期間應(yīng)削減甚至?xí)和Ｏ蚱浒l(fā)放支農(nóng)再貸款；相反，若某金融機(jī)構(gòu)的當(dāng)期支農(nóng)實(shí)績(jī)突出，則央行在下一期應(yīng)增加對(duì)其發(fā)放支農(nóng)再貸款。

4．公允市場(chǎng)利率的確定。央行應(yīng)動(dòng)態(tài)測(cè)算出不同時(shí)期農(nóng)村金融市場(chǎng)的公允利率水準(zhǔn)，并合理確定金融機(jī)構(gòu)支農(nóng)貸款的利率，二者的差額即是財(cái)政資金對(duì)涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)的利息補(bǔ)貼率，或以此差額確定擔(dān)保或補(bǔ)償?shù)牧Χ取?/p>

5．深化郵政儲(chǔ)蓄改革，合理定位新生的郵政儲(chǔ)蓄銀行。應(yīng)把郵儲(chǔ)銀行的角色定位于農(nóng)村批發(fā)性銀行，把其資金批發(fā)給農(nóng)村合作金融等農(nóng)村其他金融機(jī)構(gòu)，用以支農(nóng)，以促進(jìn)資金回流農(nóng)村。這一方面利于郵政儲(chǔ)蓄揚(yáng)長(zhǎng)避短（其長(zhǎng)在資金較充足，其短在缺乏零售業(yè)務(wù)人才、網(wǎng)點(diǎn)等條件，若硬性推進(jìn)零售貸款業(yè)務(wù)會(huì)加劇金融風(fēng)險(xiǎn)），另一方面可為農(nóng)村其他金融機(jī)構(gòu)支農(nóng)營(yíng)造較為寬松的環(huán)境。當(dāng)前，郵儲(chǔ)銀行開(kāi)展定期存單小額質(zhì)押貸款試點(diǎn)值得商榷。

6．調(diào)整農(nóng)信社改革的目標(biāo)定位。研究表明，現(xiàn)有農(nóng)信社已經(jīng)變異，基本喪失了合作制性質(zhì)，向合作制回歸已無(wú)可能或難度極大，其可能的前途不外乎商業(yè)化與政策化兩條道路。若沒(méi)有財(cái)政支農(nóng)資金的支持，則農(nóng)信社商業(yè)化改革前景暗淡；但若有財(cái)政支農(nóng)資金的大力扶持，則部分經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)信社走商業(yè)化道路亦未嘗不可行。在整合財(cái)政支農(nóng)與金融支農(nóng)的前提下，農(nóng)信社（至少是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)信社）可適時(shí)向農(nóng)村商業(yè)銀行轉(zhuǎn)變，并在財(cái)政支農(nóng)資金的支持下不斷增強(qiáng)其支農(nóng)能力。

7．農(nóng)業(yè)銀行支農(nóng)功能的復(fù)歸。因商業(yè)化改革而脫農(nóng)的農(nóng)行，應(yīng)在整合財(cái)政、金融支農(nóng)的背景下積極向農(nóng)村市場(chǎng)復(fù)歸，切實(shí)增大對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)的信貸支持力度。其原因：一是農(nóng)信社的資金實(shí)力相對(duì)較弱，不足以擔(dān)當(dāng)支農(nóng)重任，“三農(nóng)”發(fā)展需要農(nóng)行積極參與支農(nóng)；二是農(nóng)行在農(nóng)村擁有傳統(tǒng)的金融品牌、熟悉業(yè)務(wù)及網(wǎng)點(diǎn)優(yōu)勢(shì)；三是由于農(nóng)行在城市業(yè)務(wù)方面沒(méi)有明顯優(yōu)勢(shì)，故農(nóng)行復(fù)歸農(nóng)貸業(yè)務(wù)是規(guī)避或分散其城市業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的合理選擇。

8．健全農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的高風(fēng)險(xiǎn)特性決定了有必要建立有效的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，而現(xiàn)有農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)險(xiǎn)種少、操作復(fù)雜、保費(fèi)較高、理賠較難，加之農(nóng)民的保險(xiǎn)意識(shí)淡薄，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的廣度和深度都非常有限。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系不完善大大降低了金融機(jī)構(gòu)支農(nóng)積極性的發(fā)揮。可考慮將一部分財(cái)政支農(nóng)資金用于重點(diǎn)扶持農(nóng)村適應(yīng)性保險(xiǎn)組織的發(fā)育、建立與完善，通過(guò)保險(xiǎn)功能的發(fā)揮來(lái)間接激發(fā)金融機(jī)構(gòu)支農(nóng)積極性，這屬于整合財(cái)政支農(nóng)與金融支農(nóng)的間接模式。探索由財(cái)政注資建立政策性的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司，構(gòu)建面向農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民生活的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度。一是建立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)基金。資金來(lái)源從建農(nóng)基金、扶貧基金、救災(zāi)基金中安排。對(duì)種、養(yǎng)業(yè)保險(xiǎn)的保費(fèi)給予財(cái)政補(bǔ)貼，以解決農(nóng)民承受力弱的問(wèn)題。二是積極鼓勵(lì)商業(yè)性保險(xiǎn)公司經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)險(xiǎn)。對(duì)經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)險(xiǎn)的商業(yè)性保險(xiǎn)公司，可考慮通過(guò)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)基金對(duì)其巨災(zāi)損失賠付給予補(bǔ)貼、補(bǔ)償；同時(shí)免征營(yíng)業(yè)稅、所得稅。三是發(fā)育農(nóng)村保險(xiǎn)合作組織并給予政策扶持。應(yīng)積極引導(dǎo)農(nóng)民和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織組建保險(xiǎn)合作社，對(duì)管理嚴(yán)格、運(yùn)作規(guī)范的，財(cái)政對(duì)其給予扶持。

9．培育、發(fā)展農(nóng)村擔(dān)保機(jī)構(gòu)。一是由政府牽頭，由財(cái)政、農(nóng)發(fā)行注入資金，并吸收其他資金，組建一批支農(nóng)擔(dān)保機(jī)構(gòu)；二是設(shè)法增加現(xiàn)有擔(dān)保公司的資金來(lái)源，形成政府資金、法人資金和自然人資金的多元資本結(jié)構(gòu)，提高其資金實(shí)力和擔(dān)保能力；三是開(kāi)展農(nóng)民創(chuàng)業(yè)擔(dān)保基金試點(diǎn)，培育農(nóng)民的企業(yè)家精神，鼓勵(lì)農(nóng)民創(chuàng)業(yè)；四是財(cái)政對(duì)涉農(nóng)擔(dān)保公司予以貼息、補(bǔ)償，對(duì)其擔(dān)保損失給予適當(dāng)貼補(bǔ)，以增強(qiáng)其抗風(fēng)險(xiǎn)能力；五是按“財(cái)政資金力爭(zhēng)保本、農(nóng)發(fā)行資金保本、微利、其他資金獲取合理收益”原則運(yùn)作擔(dān)保機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)在減輕農(nóng)民擔(dān)保費(fèi)負(fù)擔(dān)的前提下可持續(xù)運(yùn)作。這既可降低金融支農(nóng)信貸風(fēng)險(xiǎn)從而鼓勵(lì)其支農(nóng)，又可提高財(cái)政資金和政策性金融資金的支農(nóng)效率，還可吸引足夠的民間資本進(jìn)入支農(nóng)領(lǐng)域。

注釋

①國(guó)家支農(nóng)的目標(biāo)函數(shù)主要是穩(wěn)定并發(fā)展“三農(nóng)”，為國(guó)家整體經(jīng)濟(jì)提供基本的環(huán)境條件和有力的要素支撐。②按目前官方口徑，現(xiàn)有正規(guī)農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)包括農(nóng)村信用社、農(nóng)村合作銀行和農(nóng)村商業(yè)銀行；但筆者認(rèn)為此劃分比較混亂，因農(nóng)村商業(yè)銀行應(yīng)屬于商業(yè)性金融范疇而不應(yīng)因?yàn)橐笃渎男兄мr(nóng)義務(wù)就將其歸入合作金融口徑；故筆者將農(nóng)村合作金融存量界定為農(nóng)村信用社與農(nóng)村合作銀行兩部分，且以農(nóng)村信用社為絕對(duì)主體。③增量指自發(fā)產(chǎn)生的農(nóng)村合作金融組織與形式，包括農(nóng)村合作基金會(huì)（已被取締），民間金融中的互助借貸、合會(huì)、合作擔(dān)保等有形、無(wú)形的合作金融形式等。④財(cái)政支農(nóng)系數(shù)，系本文界定的一個(gè)新概念，指財(cái)政支農(nóng)支出占財(cái)政總支出的比例與農(nóng)業(yè)產(chǎn)值占GDP的比例之比，它定量地描述了財(cái)政支農(nóng)支出占比與農(nóng)業(yè)產(chǎn)值占比之間的動(dòng)態(tài)變化關(guān)系，反映了財(cái)政支出對(duì)農(nóng)業(yè)的相對(duì)傾斜程度，其值越大，表明政府對(duì)農(nóng)業(yè)越重視。⑤差別存款準(zhǔn)備金率政策可抑制資本充足率不足且資產(chǎn)質(zhì)量不高的金融機(jī)構(gòu)的貸款擴(kuò)張。本文嘗試將該政策與發(fā)放支農(nóng)貸款掛鉤。

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責(zé)任編輯：曉 立