構(gòu)建符合村民自治要求的村級(jí)組織決策機(jī)制

胡序杭

摘 要：農(nóng)村基層黨組織建設(shè)與農(nóng)村基層民主政治建設(shè)有機(jī)結(jié)合的關(guān)鍵，在于構(gòu)建符合村民自治要求的村級(jí)組織決策機(jī)制，實(shí)現(xiàn)從實(shí)體民主到程序民主的轉(zhuǎn)換：通過村民代表會(huì)議實(shí)現(xiàn)村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)；理順村黨組織與村民代表會(huì)議的關(guān)系、村委會(huì)與村民代表會(huì)議的關(guān)系，建立村黨組織領(lǐng)導(dǎo)的村務(wù)民主決策運(yùn)行機(jī)制。

關(guān)鍵詞：村民自治；村級(jí)組織；實(shí)體民主；程序民主；決策機(jī)制

中圖分類號(hào)：D638文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1003—0751(2008)01—0035—04

如何處理好村級(jí)組織之間的關(guān)系，如何實(shí)施村務(wù)決策，是農(nóng)村基層民主政治建設(shè)和農(nóng)村基層黨組織建設(shè)研究和實(shí)踐中的焦點(diǎn)問題。現(xiàn)有的研究成果對深化村民自治條件下村級(jí)組織決策機(jī)制研究有一定的推動(dòng)作用。但也存在一些不足，主要表現(xiàn)在：一是以強(qiáng)化村黨組織的一元化領(lǐng)導(dǎo)來解決村“兩委會(huì)”矛盾。二是大都囿于村“兩委會(huì)”各自職能的探討，沒有深入到村“兩委會(huì)”關(guān)系的焦點(diǎn)問題——村務(wù)決策進(jìn)行研究。三是有關(guān)村民自治條件下轉(zhuǎn)變村黨組織領(lǐng)導(dǎo)方式的文章很多，但基本上都沒有涉及村級(jí)組織的領(lǐng)導(dǎo)體制，這使得研究難以深入。四是有關(guān)村莊治理的研究缺乏從整體的層面進(jìn)行系統(tǒng)研究。概言之，現(xiàn)有研究最主要的不足在于缺乏農(nóng)村基層民主政治建設(shè)與農(nóng)村基層黨組織建設(shè)的有機(jī)結(jié)合，更沒有從建立和完善村級(jí)組織決策機(jī)制這一關(guān)鍵視角去思考兩者的結(jié)合。很顯然，加強(qiáng)對村級(jí)組織決策機(jī)制的研究，很有必要。建立健全符合村民自治要求的村級(jí)組織決策機(jī)制，是實(shí)現(xiàn)村民自治的根本性問題，也是建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的重要內(nèi)容和重要保障。

決策機(jī)制：農(nóng)村基層黨組織建設(shè)與民主政治建設(shè)有機(jī)結(jié)合的契合點(diǎn)

農(nóng)村基層黨組織建設(shè)與農(nóng)村基層民主政治建設(shè)有機(jī)結(jié)合的關(guān)鍵，在于構(gòu)建既符合村民自治的要求，又堅(jiān)持村黨組織領(lǐng)導(dǎo)地位的村級(jí)組織決策機(jī)制。這是推進(jìn)農(nóng)村基層黨組織建設(shè)和農(nóng)村基層民主政治建設(shè)必須解決的一個(gè)重大問題。

1.確立村民會(huì)議（村民代表會(huì)議）在決策中的主體地位

目前在理論研究和實(shí)踐操作上，人們關(guān)注較多的是村黨支部與村委會(huì)的關(guān)系，而對村黨支部與村民會(huì)議、與村民代表會(huì)議的關(guān)系研究不夠，這是影響村民自治條件下黨組織建設(shè)走向深入的主要原因之一。有學(xué)者指出：“無論對村民自治研究還是對中國政治發(fā)展研究而言，僅僅采用國家——社會(huì)關(guān)系的研究范式是不夠的，執(zhí)政黨——國家的關(guān)系亦至為重要。但在執(zhí)政黨——國家的關(guān)系中，人們往往注意黨——行政的關(guān)系而忽視黨——立法的關(guān)系。事實(shí)上，村黨支部與村民會(huì)議、村民代表會(huì)議的互動(dòng)以及它們最終形成何種關(guān)系模式，從長遠(yuǎn)看將是村民自治對中國宏觀政治發(fā)展，對新型的‘黨——議關(guān)系的建構(gòu)所提供的主要啟示之一。”①如何把村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)與村民自治的體制框架接軌，把黨的領(lǐng)導(dǎo)滲透、融入到依法辦事的過程中去，還需要深入地研究和探索。從《村民委員會(huì)組織法》（以下簡稱《村組法》）的有關(guān)條文來看，村莊的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)是村民會(huì)議。由于一個(gè)村莊內(nèi)村民人數(shù)較多，分散而難以集中，召開村民會(huì)議比較困難，因此大多由村民代表會(huì)議代行村民會(huì)議的職權(quán)。構(gòu)建村級(jí)組織決策機(jī)制就成為農(nóng)村基層黨組織建設(shè)與民主政治建設(shè)有機(jī)結(jié)合的契合點(diǎn)。這是因?yàn)椋逯兄卮笫聞?wù)的決策權(quán)最能反映村“兩委會(huì)”在村莊中的地位，是兩者容易發(fā)生矛盾的焦點(diǎn)，村民參與村莊事務(wù)的狀況在很大程度上也取決于是否具有參與決策的權(quán)力。村黨組織要按照村民自治的要求建立和完善相應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)體制，即通過村民會(huì)議及村民會(huì)議授權(quán)的村民代表會(huì)議實(shí)現(xiàn)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)，建立起與村民自治相適應(yīng)的村級(jí)組織決策機(jī)制，這樣也有助于形成村“兩委會(huì)”良性互動(dòng)的格局。

2.從三維視角構(gòu)建決策機(jī)制

在村民自治的條件下，村民代表會(huì)議和村黨組織、村委會(huì)共同構(gòu)成農(nóng)村社區(qū)的治理結(jié)構(gòu)。因此，要把原有二維視角（村黨組織和村委會(huì)）的研究方式拓展為三維視角（村黨組織、村委會(huì)、村民代表會(huì)議），以建立起村黨組織、村委會(huì)、村民代表會(huì)議的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，探索建立和完善村務(wù)民主決策的機(jī)制。村黨組織要按照《村組法》和《中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳關(guān)于健全和完善村務(wù)公開和民主管理制度的意見》（以下簡稱中辦2004年17號(hào)文件）的規(guī)定，維護(hù)村民會(huì)議和村民代表會(huì)議的權(quán)威，通過村民會(huì)議或村民代表會(huì)議把黨組織的主張變?yōu)榇逦瘯?huì)和村民的自覺行動(dòng)，并在這一過程中不斷增強(qiáng)村黨組織的民意基礎(chǔ)。

3.從實(shí)體民主向程序民主轉(zhuǎn)換

制度從層次上看，有根本制度和具體制度之分；從性質(zhì)上分，制度可分為實(shí)體性制度和程序性制度。實(shí)體性制度是各級(jí)組織、各級(jí)機(jī)關(guān)及其成員的職責(zé)、權(quán)限及義務(wù)等方面的規(guī)定，程序性制度是為保證實(shí)現(xiàn)實(shí)體性制度所作的具體規(guī)定。②實(shí)體性制度主要解決的是什么能做、什么不能做的問題，程序性制度主要解決的是怎么做的問題。實(shí)體性制度和程序性制度既有區(qū)別，又密切聯(lián)系。要使實(shí)體性制度得以有效地貫徹落實(shí)，還必須有完備的程序性制度，它是實(shí)施實(shí)體性制度的具體做法或“操作規(guī)程”。村民自治主要的立法建制框架，同樣包括實(shí)體性制度和程序性制度兩個(gè)方面。實(shí)體性制度規(guī)定了村黨組織和村委會(huì)各自的職能，賦予了村民各方面的民主權(quán)利。程序性制度主要解決的是村民如何行使民主權(quán)利的問題。

就村級(jí)組織的關(guān)系而言，一方面存在著有關(guān)法律對各自權(quán)限范圍不確定的問題，另一方面缺乏程序化的規(guī)定，即沒有明確各自權(quán)限的實(shí)現(xiàn)方式，最主要的是缺乏村級(jí)公共權(quán)力的程序化運(yùn)作機(jī)制。這就使得村級(jí)組織的關(guān)系在理念上、在宏觀的制度層面上是清楚的，但在村務(wù)管理特別是村務(wù)決策中如何具體實(shí)施卻遇到了難題。同樣，村民如何行使民主權(quán)利的問題也沒有得到很好地解決，而這又在一定程度上影響了村“兩委會(huì)”關(guān)系的協(xié)調(diào)。運(yùn)行程序是制度的特性，也可以說是制度的題中應(yīng)有之義。它是堅(jiān)持和貫徹基本原則和基本要求所必須遵循的操作規(guī)程、具體規(guī)則和基本步驟。研究村級(jí)組織決策機(jī)制，就是要解決在農(nóng)村基層民主政治建設(shè)發(fā)展的新形勢下，村黨組織、村委會(huì)、村民會(huì)議（村民代表會(huì)議）如何處理好相互關(guān)系，解決這些組織在村務(wù)決策中“具體該做什么”和“具體怎么去做”的問題。

構(gòu)建村級(jí)組織決策機(jī)制的若干思路

1.構(gòu)建決策機(jī)制的基本原則

中辦2004年17號(hào)文件規(guī)定：“涉及村民利益的事項(xiàng)，原則上要遵循以下決策程序：由村黨組織、村民委員會(huì)、村集體經(jīng)濟(jì)組織、十分之一以上村民聯(lián)名或五分之一以上村民代表聯(lián)名提出議案；由村黨組織統(tǒng)一受理議案，并召集村黨組織和村民委員會(huì)聯(lián)席會(huì)議，研究提出具體意見或建議；由村民委員會(huì)召集村民會(huì)議或村民代表會(huì)議討論決定；由村黨組織、村民委員會(huì)組織實(shí)施村民民主決策事項(xiàng)的辦理。”這一決策程序?yàn)闃?gòu)建符合村民自治要求和堅(jiān)持村黨組織領(lǐng)導(dǎo)地位的村級(jí)組織決策機(jī)制提供了指導(dǎo)性的意見。其意義在于把村民自治的民主決策原則上升為村莊治理的最高原則，進(jìn)一步把村黨組織有機(jī)地嵌入到村民自治的體系中來，然后針對體系內(nèi)的各個(gè)組織制定規(guī)則，明確各組織的職責(zé)和權(quán)限并加以嚴(yán)格規(guī)范，使其各司其職，各負(fù)其責(zé)，互相制衡，使村級(jí)各個(gè)組織的行為統(tǒng)一到村民自治的原則中來，共同為實(shí)現(xiàn)村民自治這個(gè)目標(biāo)服務(wù)。③這樣的一個(gè)權(quán)力分工和權(quán)力運(yùn)作的制衡機(jī)制，既有利于維護(hù)廣大村民的利益，又有利于村黨支部通過村民會(huì)議和村民代表會(huì)議形成對村委會(huì)工作的有效監(jiān)督，從而有助于改善村黨支部與村委會(huì)的關(guān)系，也使村級(jí)組織具有了化解本村矛盾的機(jī)制和能力，確保村民自治朝著健康的方向發(fā)展。村黨支部通過村民代表會(huì)議這個(gè)載體，實(shí)現(xiàn)對村委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)。

2.村黨組織要提高三方面能力

構(gòu)建符合村民自治要求的村級(jí)組織決策機(jī)制，要求村黨組織根據(jù)中辦2004年17號(hào)文件的規(guī)定提高三方面能力。一是提高受理議案、召集村“兩委會(huì)”聯(lián)席會(huì)議進(jìn)行研究，提出具體意見或建議的能力，二是提高與村委會(huì)一起組織實(shí)施村民民主決策事項(xiàng)辦理的能力，三是提高對村委會(huì)實(shí)施村務(wù)監(jiān)督的能力。村黨組織要發(fā)動(dòng)村民通過村民代表會(huì)議建立和完善村規(guī)民約，要通過發(fā)揮村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的作用對村委會(huì)實(shí)施監(jiān)督，要通過做好黨員和村民的思想政治工作，引導(dǎo)他們積極參與村務(wù)管理。村黨組織在召集村“兩委會(huì)”聯(lián)席會(huì)議研究村民或村民代表提出議案的具體意見或建議時(shí)要堅(jiān)持民主，班子集體議事，不能由村主要干部獨(dú)斷專行，提出的意見或建議要符合國家的法律和黨的政策，要切實(shí)保障村民或村民代表的民主權(quán)利，維護(hù)他們的利益。為了確保村民會(huì)議或村民代表會(huì)議決議能夠落到實(shí)處，村黨組織要充分發(fā)揮好組織協(xié)調(diào)作用，幫助村委會(huì)和村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)解決決議執(zhí)行中遇到的問題，形成工作合力，從而體現(xiàn)出村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心地位。

3.村黨組織要轉(zhuǎn)變領(lǐng)導(dǎo)方式

在村民自治的條件下，建立村黨支部通過村民代表會(huì)議實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)的體制，要求村黨支部要由過去管財(cái)管物的行政式、事務(wù)性領(lǐng)導(dǎo)方式轉(zhuǎn)變到謀全局、把方向、管民心上來。村黨支部抓大放小，不是簡單地把權(quán)力讓渡給村委會(huì)，而是把應(yīng)該由村委會(huì)管理的一些事權(quán)還給村委會(huì)，更主要的是還權(quán)于民，還權(quán)于村民代表會(huì)議。④為此，必須建立村級(jí)議事、決策、管理制度，正確處理好民主與集中、依法與自治的關(guān)系。村黨支部要提高運(yùn)用有關(guān)法律進(jìn)行有效監(jiān)督的能力。同時(shí)，國家要確立和提升村民代表會(huì)議的法律地位，完善村民會(huì)議和村民代表會(huì)議的各項(xiàng)具體制度，使村民代表會(huì)議成為村民會(huì)議閉會(huì)期間行使村民會(huì)議所賦予的決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)的常設(shè)性機(jī)構(gòu)，對村民會(huì)議授權(quán)范圍內(nèi)的村務(wù)工作具有最終決定權(quán)。

村黨組織在召集村“兩委會(huì)”聯(lián)席會(huì)議研究村民或村民代表提出議案的具體意見或建議時(shí)要注意保障村委會(huì)的權(quán)力，凡是《村組法》賦予村委會(huì)負(fù)責(zé)管理范圍內(nèi)的事項(xiàng)，要由村委會(huì)先提出具體的意見或建議，然后村“兩委會(huì)”民主協(xié)商。村民代表會(huì)議討論通過的村務(wù)事項(xiàng)，村黨組織要放手讓村委會(huì)去執(zhí)行，村黨組織不要過多干預(yù)。如果村委會(huì)在執(zhí)行過程中違反了村民代表會(huì)議的決議或偏離了國家的法律法規(guī)以及黨的方針政策，如果村委會(huì)不執(zhí)行村民代表會(huì)議的決議，村黨組織就要發(fā)揮監(jiān)督的作用。村黨組織要帶頭維護(hù)村民代表會(huì)議的權(quán)威，村民代表會(huì)議決定的事，村黨組織不能更改，如需變動(dòng)，村黨組織需要提請村民代表會(huì)議重新討論決定。

4.提高村民代表的素質(zhì)

村民代表是村民意愿和利益的代表者，是村民代表會(huì)議的主體，村民代表會(huì)議的決策水平如何，在很大程度上取決于村民代表的素質(zhì)。而要提高村民代表的素質(zhì)，必須使其由村民民主選舉產(chǎn)生。《村組法》第二十一條規(guī)定：“村民代表由村民按每五戶至十五戶推選一人，或者由各村民小組推選若干人。”實(shí)踐表明，這一規(guī)定比較模糊，不夠具體，缺乏可操作性，容易被操縱。例如，由誰來劃分村民代表的選區(qū)、按照什么標(biāo)準(zhǔn)來劃分、推選的方式是什么等，都沒有明確的規(guī)定。因此有必要對《村組法》有關(guān)規(guī)定加以修改，具體規(guī)定村民代表的產(chǎn)生辦法。縣（市、區(qū)）人大和民政部門要指導(dǎo)和監(jiān)督村民代表的產(chǎn)生，以杜絕發(fā)生村民代表由村干部指定或其他人操縱選舉的現(xiàn)象，村民代表的產(chǎn)生方式必須充分尊重村民意愿，由村民直接選舉產(chǎn)生。村民代表產(chǎn)生后，縣（市、區(qū)）人大和民政部門要加強(qiáng)培訓(xùn)，提高他們參與村務(wù)管理、監(jiān)督、決策的水平。

5.開好村民代表會(huì)議

中辦2004年17號(hào)文件明確規(guī)定：“村級(jí)民主決策的基本組織形式是村民會(huì)議和村民代表會(huì)議”，“凡是與農(nóng)民群眾切身利益密切相關(guān)的事項(xiàng)，如村集體的土地承包和租賃、集體企業(yè)改制、集體舉債、集體資產(chǎn)處置、村干部報(bào)酬、村公益事業(yè)的經(jīng)費(fèi)籌集方案和建設(shè)承包方案等，都要實(shí)行民主決策，不能由個(gè)人或少數(shù)人決定。”由于許多村莊村民人數(shù)較多，分散而難以集中，召開村民會(huì)議比較困難，因此由村民代表會(huì)議代行村民會(huì)議的職權(quán)。

開好村民代表會(huì)議，必須提高議案的質(zhì)量，關(guān)鍵是要充分保障村民的民主權(quán)利。村黨組織統(tǒng)一受理議案，召集村“兩委會(huì)”聯(lián)席會(huì)議研究具體意見或建議之前，要對統(tǒng)一受理的議案進(jìn)行公示，意在廣泛征求村民的意見；村“兩委會(huì)”聯(lián)席會(huì)議研究具體意見或建議時(shí)，要盡可能地安排議案提出者列席，并給予其說明議案提出的目的、實(shí)行方法以及其他方面需要了解和解釋的權(quán)利。

要建立和完善村民代表會(huì)議“一事一議”制度。村民代表在會(huì)議前要走訪村民廣泛征求意見，以提高村民代表會(huì)議的質(zhì)量。村黨組織有責(zé)任檢查、督促村委會(huì)和村民代表做好這些工作。村民代表會(huì)議召開時(shí)，要避免走過場，讓村民代表盡量發(fā)表意見，村民代表要將村民的意見和建議客觀真實(shí)地進(jìn)行反映。要留有足夠的時(shí)間進(jìn)行醞釀?dòng)懻摗Ｔ诒頉Q的方式上，應(yīng)杜絕舉手表決的方式。村民代表會(huì)議討論決定后，村“兩委會(huì)”要把會(huì)議決策的內(nèi)容以及決策的執(zhí)行情況，在村務(wù)公開欄里進(jìn)行公開，以保障廣大村民的知情權(quán)和參與權(quán)，接受村民的監(jiān)督。村民代表不僅要在村民代表會(huì)議召開前走訪村民廣泛征求意見，而且在村民代表會(huì)議后要通過多種途徑讓廣大村民了解村中重大事項(xiàng)的決策和實(shí)施情況，并向村“兩委會(huì)”反映村民的意見和建議。村黨組織要通過民主懇談會(huì)、黨員議事會(huì)等形式，廣泛征求村民和普通黨員對村里工作的意見和建議，在表達(dá)民意和綜合民意方面發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用。

6.確定村民會(huì)議或村民代表會(huì)議的召集者

對于村民會(huì)議或村民代表會(huì)議的召集者，中辦2004年17號(hào)文件按照《村組法》規(guī)定為村民委員會(huì)。根據(jù)《村組法》第十八條和第二十一條的規(guī)定，村委會(huì)是村民會(huì)議和村民代表會(huì)議的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，享有村務(wù)管理權(quán)，又負(fù)責(zé)召集村民會(huì)議和村民代表會(huì)議、組織村務(wù)公開。在村民自治的實(shí)踐中，村民會(huì)議、村民代表會(huì)議和村務(wù)公開是對村務(wù)管理進(jìn)行有效監(jiān)督的主要形式，而《村組法》同時(shí)規(guī)定“村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織”，“村民委員會(huì)辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)”，這就使村委會(huì)成了集村務(wù)管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)于一身的組織機(jī)構(gòu)。2005年11月，杭州市有4個(gè)村的村民要求罷免村委會(huì)主任，而村委會(huì)主任不肯召開村民會(huì)議，致使罷免程序難以啟動(dòng)。這說明《村組法》中的這一制度設(shè)計(jì)存在著嚴(yán)重缺陷。因此，有必要修訂和完善《村組法》，實(shí)行村務(wù)管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)的分離。河北省青縣模式、浙江省天臺(tái)縣村級(jí)事務(wù)民主決策“五步法”的設(shè)計(jì)者顯然也看到了這個(gè)問題。河北省青縣提倡村黨組織書記依法競選出任村民代表會(huì)議主席之職，村黨支部通過村民代表會(huì)議這個(gè)載體，實(shí)現(xiàn)對村委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)。浙江省天臺(tái)縣龍溪鄉(xiāng)則實(shí)行村民代表會(huì)議主席制，原則上由村黨組織書記擔(dān)任主席。浙江省臺(tái)州市委和天臺(tái)縣委把這一做法作為經(jīng)驗(yàn)加以介紹和推廣。

我們認(rèn)為，《村組法》有關(guān)村委會(huì)負(fù)責(zé)召集村民會(huì)議和村民代表會(huì)議的規(guī)定，確實(shí)在制度設(shè)計(jì)上存在著嚴(yán)重缺陷，但在《村組法》沒有更改的情況下就由村黨組織書記擔(dān)任村民代表會(huì)議的召集者，顯然沒有法律根據(jù)。同時(shí)，在目前農(nóng)村基層黨組織內(nèi)部民主建設(shè)比較滯后，村民自治的許多制度規(guī)定還難以落實(shí)的情況下，由村黨組織書記擔(dān)任村民代表會(huì)議的召集者，很容易回到過去黨組織一元化領(lǐng)導(dǎo)的狀態(tài)，不利于村民自治的發(fā)展。在《村組法》沒有更改的情況下，按照村民自治的原則，還是由村委會(huì)來召集村民會(huì)議或村民代表會(huì)議。應(yīng)該逐步創(chuàng)造條件建立村民代表會(huì)議主席制，由村民代表民主選舉產(chǎn)生主席。作為村莊領(lǐng)導(dǎo)核心的村黨組織，當(dāng)然要領(lǐng)導(dǎo)村務(wù)的民主決策，但這并不一定要通過擔(dān)任村民會(huì)議或村民代表會(huì)議召集人才能體現(xiàn)，可以通過其他途徑領(lǐng)導(dǎo)村務(wù)的民主決策，關(guān)鍵是根據(jù)中辦2004年17號(hào)文件的規(guī)定提高三方面能力。

7.理順黨員議事會(huì)與村民代表會(huì)議的關(guān)系

建立和完善黨員議事會(huì)制度是保障黨員民主權(quán)利的重要載體，也有利于村民代表會(huì)議制度的建立和完善，有利于提高村民代表會(huì)議的質(zhì)量。在不少村莊，由于村民利益的離散性，村民代表會(huì)議在大多數(shù)情況下難以達(dá)到預(yù)期的效果。一些村民代表或者只對與自己利益相關(guān)的事感興趣進(jìn)行討論，反之則不感興趣而要求早點(diǎn)散會(huì)；或者缺乏對村里利益的通盤考慮，為了本人或部分村民的利益而爭吵，經(jīng)常使村民代表會(huì)議在吵鬧聲中不歡而散。針對這種情況，要建立黨員議事會(huì)制度。在村“兩委會(huì)”聯(lián)席會(huì)議初步作出決定后，召開黨員議事會(huì)征求意見，一是可以完善村“兩委會(huì)”的決定，二是黨員中的村民代表可以做好其他村民代表的工作，三是有利于發(fā)揮黨員在村務(wù)決策和實(shí)施中的作用。黨員議事會(huì)與村民代表會(huì)議組成不同，行使的權(quán)力不同，但兩者存在一定的聯(lián)系：黨員議事會(huì)制度的完善有助于村民代表會(huì)議制度的完善；只有黨內(nèi)民主建設(shè)的加強(qiáng)才能更好地推動(dòng)農(nóng)村基層民主政治建設(shè)的發(fā)展。

在建立和完善黨員議事會(huì)制度的同時(shí)，必須理順黨員議事會(huì)與村民代表會(huì)議的關(guān)系。有的村以黨員議事會(huì)取代村民代表會(huì)議，在黨員議事會(huì)開過后不再召開村民代表會(huì)議，或者在召開村民代表會(huì)議時(shí)強(qiáng)調(diào)已經(jīng)召開過黨員議事會(huì)進(jìn)行了討論，只向村民代表通報(bào)一下，就不再組織討論了；有的村把黨員議事會(huì)與村民代表會(huì)議一起召開，只是非村民代表的黨員最后沒有表決權(quán)。這些做法雖然在一定程度上保障了黨員的民主權(quán)利，但卻侵犯了村民代表的權(quán)利，不利于村民代表會(huì)議制度的完善，影響村級(jí)民主政治建設(shè)的發(fā)展。

8.加強(qiáng)村務(wù)公開制度建設(shè)

構(gòu)建符合村民自治要求的村級(jí)組織決策機(jī)制，需要建立和完善村務(wù)公開制度。實(shí)踐表明，村民只有參與村務(wù)的整個(gè)過程，才能享有充分的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，才能提高村務(wù)民主決策的能力。然而，許多地方存在著村務(wù)公開重表面、輕實(shí)效、流于形式甚至搞假公開、不公開等問題。

加強(qiáng)村務(wù)公開制度建設(shè)，一是建立和落實(shí)村務(wù)公開責(zé)任制。要把村務(wù)公開、民主管理作為農(nóng)村黨的建設(shè)“三級(jí)聯(lián)創(chuàng)”活動(dòng)的一項(xiàng)重要內(nèi)容。二是規(guī)范村務(wù)公開的時(shí)間、內(nèi)容、形式和地點(diǎn)。村務(wù)公開的內(nèi)容要從村民普遍關(guān)心和涉及群眾切身利益的實(shí)際問題入手，必須大項(xiàng)齊全，事項(xiàng)細(xì)目清楚，尤其是對群眾關(guān)注的財(cái)務(wù)問題，必須內(nèi)容細(xì)化，程序規(guī)范。三是確立村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的法律地位。目前村務(wù)公開中存在的問題較多，與村務(wù)公開缺乏一套強(qiáng)有力的監(jiān)督與制約機(jī)制有直接的關(guān)系，其中村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)缺乏相應(yīng)的法律保障是一個(gè)重要的因素。村務(wù)監(jiān)督小組和村民理財(cái)小組是目前農(nóng)村中較為普遍的實(shí)施村務(wù)公開的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，也是村民日常對村務(wù)進(jìn)行監(jiān)督的最主要的組織，負(fù)責(zé)監(jiān)督村務(wù)公開的內(nèi)容和程序。但在《村組法》和各省實(shí)施《村組法》的具體辦法中都沒有對村務(wù)監(jiān)督小組和村民理財(cái)小組的法律地位作出相應(yīng)的規(guī)定，因此在實(shí)施監(jiān)督時(shí)很容易受人為因素的影響，其活動(dòng)往往聽命于村“兩委會(huì)”特別是村黨組織書記，很難發(fā)揮應(yīng)有的作用，從而使村務(wù)公開難以取得成效。同時(shí)，村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)缺乏必要的制度措施。盡管許多地方的村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)設(shè)立后都制定了一些監(jiān)督方面的制度，但這些制度能否落實(shí)卻普遍缺乏相應(yīng)措施的保障，由此造成了雖然有村務(wù)監(jiān)督的機(jī)構(gòu)，但村務(wù)公開仍然流于形式。因此，亟須在《村組法》中確立村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的法律地位。要建立由村民代表會(huì)議選舉產(chǎn)生的村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)，作為村務(wù)公開、民主監(jiān)督的實(shí)施主體。村“兩委會(huì)”成員及其直系親屬不能擔(dān)任村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)成員。要使村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)作為村民代表會(huì)議常設(shè)的內(nèi)在化的一個(gè)組織，村民可以通過它對村干部進(jìn)行及時(shí)的、不間斷的監(jiān)督，從而彌補(bǔ)村民代表會(huì)議制度的一個(gè)缺陷。通過完善村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)制度，形成村務(wù)工作決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)的相互制約，有助于建立符合村民自治要求的村級(jí)組織決策機(jī)制。

注釋

①胡永佳：《村民自治、農(nóng)村民主與中國政治發(fā)展》，《政治學(xué)研究》2000年第2期。②蔡長水：《新世紀(jì)黨建九大問題》，江蘇人民出版社，2001年，第158—159頁。③④徐付群：《兩委矛盾的出路——按照同一節(jié)拍舞蹈》，《鄉(xiāng)村中國觀察》（電子期刊）2005年第1期。

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