“一號文件”的理想與現實

楊中旭

連續5年的五個“一號文件”，將中央財政的三農投入翻了一番，其中究竟有多少最終留在了農民的口袋里？

臘月二十四，農歷的年關已經臨近。

陳錫文已經習慣了在這個時候走進國務院新聞辦公室的新聞發布會現場。這一天是1月31日，作為三農問題權威學者、中央財經領導小組辦公室副主任，他在春節前向外界解讀中央“一號文件”已經是連續5年的“規定動作”。

此前4年的中央“一號文件”，分別將農民增收、農業綜合生產能力、新農村建設、現代農業作為主題，到了2008年，這一主題的變化通過文件名稱即可得知：《中共中央國務院關于切實加強農業基礎建設進一步促進農業發展農民增收若干問題的意見》。

與這4個中央“一號文件”時間段吻合的是，陳錫文在新聞發布會上表示：糧食生產連續4年豐收。

1月25日，權威人士在接受《中國新聞周刊》采訪時表示，中國的糧食生產一般遵循“三平一豐一歉”的5年輪回，連續4年豐收，為近年鮮見；而隨著今年中央解決三農問題力度的加大，糧食生產有望連續第5年豐收。

理想

新文件中，以往“支農惠農”的組合提法已經不見蹤影，取而代之的，是出現在第一部分第二小節的標題：鞏固、完善、強化強農惠農政策。

此前業界有過多年的呼吁，解決三農問題的根本之策，是“還農民以主體地位”。該權威人士告訴《中國新聞周刊》，“強農”的提出，顯示出農民主體地位正在回歸途中。換言之，強者才更有發言權，而不是總被其他群體“支持、恩惠”。

中央“強農”的決心，每一個人都看在眼里。

2004～2008年，連續5個中央“一號文件”鎖定“三農”，業已追平了1982～1986年間的“紀錄”。

再看5年來中央財政對三農的投入，也呈現出直線增長的趨勢：2004年2626億元，2005年2975億元，2006年3395億元，2007年3917億元。2008年的投入，尚需3月召開的十一屆全國人大一次會議首肯。但據《中國新聞周刊》了解，中央財政預算的投入已經超過了5000億。5年之內，投入翻番，增幅已遠超同期的GDP增幅。

巨額投入的背后，是“一號文件”連續數年的機制扶持。2006年的“一號文件”提出，財政支農收入的增量要高于上年，國家固定資產投資用于農村建設的增量要高于上年，政府土地出讓收入用于農村建設的增量要高于上年；2007年，其核心表述未變，投入程度加深為“要繼續高于上年”；到了2008年，出現了“增量要明顯高于上年”的字樣。

2008年中央“一號文件”內容顯示，今年強農的重點放在了農業基礎設施建設上面，小型農田水利建設、節水灌溉、病險水庫除險加固、耕地保護和土壤改良等成為中央強農正常的著力點。

“現在困擾農業生產的主要問題有兩個，一個是土地，一個是水，后者的稀缺程度甚至超過了前者。”該權威人士說。

這一擔憂，在“一號文件”中有多處體現，表現形式多為“加大投入”。

例如，“大幅度增加中央和省級小型農田水利工程建設補助專項資金，將大中型灌區末級渠系升級改造和小型排澇設施建設納入補助范圍，”“繼續把大型灌區節水改造作為農業固定資產投資的重點，力爭到2020年基本完成大型灌區續建配套與節水改造任務，”“大幅度增加病險水庫除險加固資金投入，健全責任制，加快完成大中型和重點小型病險水庫除險加固任務。”等。

不斷增長的投入，是否換回了農民實際收入的增長？在接受《中國新聞周刊》采訪時，北京市大興區禮賢鎮黎明村黨支部書記劉瑞山表示，1999～2007年，黎明村人均年收入從2000元遞增至9000元。單以數字論，農民收入確實與政府投入存在正相關的關系。

現實

收入只是表象，背后的機制才是黎明村的村民看重的。

2008年中央“一號文件”的起草者之一曾經前往黎明村調研，在和奶牛養殖戶的交流中，他得知，原料奶價格在2007年一路上漲，原來是1.8元/公斤，現在已經達到3元/公斤。不斷上漲的物價，正在吞噬著養殖戶有限的收入。

受到類似影響的，并不只是養殖戶群體。1月28日下午，在村支書劉瑞山的辦公室，一位李姓村民告訴《中國新聞周刊》，他的一棚生菜，只能賣到350元，“將將保本”。他的困擾是，“什么都在漲，惟有生菜的批發價沒漲”。

在談到西紅柿的價格之時，66歲的劉瑞山更是一肚子苦水：黎明村西紅柿的批發價只有0.6元/斤，北京市內的零售價卻是1.8元/斤。“農業生產有著天生的弱點，收獲之后，不賣掉就只能爛掉，批發商就可以趁機拼命壓低價格”。

坐在劉瑞山的辦公室，4位黎明村的農民眾口一詞：物價上漲一年來，農民得到的好處極少，絕大部分利潤都被流通商卷走，西紅柿零售價與批發價之間高達1元2角的差價就是明證。

散戶無法與市場對抗，近5年來已經讓黎明村的村民吃了不止一次虧。2004年初，中央花費100億元進行糧食直補，上游的飼料生產商就迅速瞄上了這塊巨額投入。隨即，飼料價格普漲，尤其是一些沒有替代品的精飼料，在劉瑞山的記憶中，更是上漲了一倍以上。“那100億糧食直補，平均到每畝地不過50元;我們人均3畝地，每人獲益150元，但精飼料價格讓農民虧了200元還不止。”

生于1943年的劉瑞山經歷了每一次的農業變革。政策是否有效率，他了然于胸。這位已經在崗14年的村支書說：光投錢，不投機制，錢就只能從農民的口袋里溜走；溜走的那部分錢，也并不全是流向了飼料生產商和農產品流通商，政府也是受益者之一，途徑則是稅收。

著名三農學者李昌平在1月初一篇名為《豬肉為何漲價》的文章中這樣寫道：相對于養豬戶的高度分散化，生豬生產、加工以及屠宰已經高度組織化，豬肉漲價聯盟已經形成，農村的豬肉價格甚至比城鎮還高。其看法與劉瑞山不謀而合。

盡管無力影響市場，黎明村的村民們還是希望能夠從豬肉價格上漲的過程中分得一杯羹。

2007年年初，村里圍了幾十畝地，想要擴大生豬生產。

劉瑞山開始去農信社談小額貸款，未果；再去農行談，又被婉拒。

被定位為面向三農的兩家金融機構都向劉要“抵押品”，貸兩萬可以，但要兩萬一的抵押。除了房子，這個村的大部分村民還拿不出價值兩萬一的抵押品，貸款也就不了了之，分得一杯羹的商機也就失之不再來。

劉瑞山說，農村最缺3種貸款：小農貸款(即小額貸款)、救災貸款、農民自救貸款。但是，這3種貸款，或者沒有放開，或者放開了卻缺乏力度，有的則是“說得挺好，就是不到位”。

短板

面對農村金融領域和農產品流通領域的短板，1月28日晚間，上述權威人士在第二次接受《中國新聞周刊》采訪時承認，政策上的規定的確失之于籠統。

2008年中央“一號文件”中，由于物價上漲等因素的影響，“切實保障主要農產品基本供給”甚至位列“突出抓好農業基礎設施建設”之前。“深入推進農業結構戰略性調整，保障農產品供求總量平衡、結構平衡和質量安全”被特別強調。同時，加強農村市場體系建設也被寫入文件，中央提出要“建立健全適應現代農業發展要求的大市場、大流通”。

但在細節的落實上，文件之外，卻缺少細化的配套方案，“打個比方說，西紅柿批發價與零售價之間的巨大差異，就應該去算細賬，才能對流通環節的問題對癥下藥”。權威人士告訴《中國新聞周刊》。

至于農村金融領域的短板，更是政策制定者的切膚之痛。

2007年1月，中央農村工作會議和中央金融工作會議都將農村金融作為工作重點，10月召開的十七大上，農村金融改革更和林權改革一道，成為十七大政治報告中農業領域僅有的兩項改革。但一年來的事實已經證明，農村金融改革并非一帆風順。

2007年3月，以小額貸款為核心業務的村鎮銀行在6個省份開始試點，到了2008年1月25日，上述權威人士這樣對《中國新聞周刊》總結：這項改革只是搭出了一個框架，尚有更多實質內容需充實。

去年“一號文件”鼓勵施行的政策性農業保險，普及范圍亦很有限。即使在做得最好的北京市，該項保險普及率亦只有區區9%；同時，險種少、費率高也是這項政策的硬傷。

該權威人士表示，該項法規嚴重滯后，政策制定部門今年將全力推動《政策性農業保險條例》出臺，“起碼也要列入全國人大的立法規劃”。