“一號文件”的理想與現(xiàn)實

楊中旭

連續(xù)5年的五個“一號文件”，將中央財政的三農(nóng)投入翻了一番，其中究竟有多少最終留在了農(nóng)民的口袋里？

臘月二十四，農(nóng)歷的年關(guān)已經(jīng)臨近。

陳錫文已經(jīng)習慣了在這個時候走進國務院新聞辦公室的新聞發(fā)布會現(xiàn)場。這一天是1月31日，作為三農(nóng)問題權(quán)威學者、中央財經(jīng)領(lǐng)導小組辦公室副主任，他在春節(jié)前向外界解讀中央“一號文件”已經(jīng)是連續(xù)5年的“規(guī)定動作”。

此前4年的中央“一號文件”，分別將農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力、新農(nóng)村建設(shè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)作為主題，到了2008年，這一主題的變化通過文件名稱即可得知：《中共中央國務院關(guān)于切實加強農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)進一步促進農(nóng)業(yè)發(fā)展農(nóng)民增收若干問題的意見》。

與這4個中央“一號文件”時間段吻合的是，陳錫文在新聞發(fā)布會上表示：糧食生產(chǎn)連續(xù)4年豐收。

1月25日，權(quán)威人士在接受《中國新聞周刊》采訪時表示，中國的糧食生產(chǎn)一般遵循“三平一豐一歉”的5年輪回，連續(xù)4年豐收，為近年鮮見；而隨著今年中央解決三農(nóng)問題力度的加大，糧食生產(chǎn)有望連續(xù)第5年豐收。

理想

新文件中，以往“支農(nóng)惠農(nóng)”的組合提法已經(jīng)不見蹤影，取而代之的，是出現(xiàn)在第一部分第二小節(jié)的標題：鞏固、完善、強化強農(nóng)惠農(nóng)政策。

此前業(yè)界有過多年的呼吁，解決三農(nóng)問題的根本之策，是“還農(nóng)民以主體地位”。該權(quán)威人士告訴《中國新聞周刊》，“強農(nóng)”的提出，顯示出農(nóng)民主體地位正在回歸途中。換言之，強者才更有發(fā)言權(quán)，而不是總被其他群體“支持、恩惠”。

中央“強農(nóng)”的決心，每一個人都看在眼里。

2004～2008年，連續(xù)5個中央“一號文件”鎖定“三農(nóng)”，業(yè)已追平了1982～1986年間的“紀錄”。

再看5年來中央財政對三農(nóng)的投入，也呈現(xiàn)出直線增長的趨勢：2004年2626億元，2005年2975億元，2006年3395億元，2007年3917億元。2008年的投入，尚需3月召開的十一屆全國人大一次會議首肯。但據(jù)《中國新聞周刊》了解，中央財政預算的投入已經(jīng)超過了5000億。5年之內(nèi)，投入翻番，增幅已遠超同期的GDP增幅。

巨額投入的背后，是“一號文件”連續(xù)數(shù)年的機制扶持。2006年的“一號文件”提出，財政支農(nóng)收入的增量要高于上年，國家固定資產(chǎn)投資用于農(nóng)村建設(shè)的增量要高于上年，政府土地出讓收入用于農(nóng)村建設(shè)的增量要高于上年；2007年，其核心表述未變，投入程度加深為“要繼續(xù)高于上年”；到了2008年，出現(xiàn)了“增量要明顯高于上年”的字樣。

2008年中央“一號文件”內(nèi)容顯示，今年強農(nóng)的重點放在了農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上面，小型農(nóng)田水利建設(shè)、節(jié)水灌溉、病險水庫除險加固、耕地保護和土壤改良等成為中央強農(nóng)正常的著力點。

“現(xiàn)在困擾農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主要問題有兩個，一個是土地，一個是水，后者的稀缺程度甚至超過了前者。”該權(quán)威人士說。

這一擔憂，在“一號文件”中有多處體現(xiàn)，表現(xiàn)形式多為“加大投入”。

例如，“大幅度增加中央和省級小型農(nóng)田水利工程建設(shè)補助專項資金，將大中型灌區(qū)末級渠系升級改造和小型排澇設(shè)施建設(shè)納入補助范圍，”“繼續(xù)把大型灌區(qū)節(jié)水改造作為農(nóng)業(yè)固定資產(chǎn)投資的重點，力爭到2020年基本完成大型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造任務，”“大幅度增加病險水庫除險加固資金投入，健全責任制，加快完成大中型和重點小型病險水庫除險加固任務?！钡取?/p>

不斷增長的投入，是否換回了農(nóng)民實際收入的增長？在接受《中國新聞周刊》采訪時，北京市大興區(qū)禮賢鎮(zhèn)黎明村黨支部書記劉瑞山表示，1999～2007年，黎明村人均年收入從2000元遞增至9000元。單以數(shù)字論，農(nóng)民收入確實與政府投入存在正相關(guān)的關(guān)系。

現(xiàn)實

收入只是表象，背后的機制才是黎明村的村民看重的。

2008年中央“一號文件”的起草者之一曾經(jīng)前往黎明村調(diào)研，在和奶牛養(yǎng)殖戶的交流中，他得知，原料奶價格在2007年一路上漲，原來是1.8元/公斤，現(xiàn)在已經(jīng)達到3元/公斤。不斷上漲的物價，正在吞噬著養(yǎng)殖戶有限的收入。

受到類似影響的，并不只是養(yǎng)殖戶群體。1月28日下午，在村支書劉瑞山的辦公室，一位李姓村民告訴《中國新聞周刊》，他的一棚生菜，只能賣到350元，“將將保本”。他的困擾是，“什么都在漲，惟有生菜的批發(fā)價沒漲”。

在談到西紅柿的價格之時，66歲的劉瑞山更是一肚子苦水：黎明村西紅柿的批發(fā)價只有0.6元/斤，北京市內(nèi)的零售價卻是1.8元/斤?！稗r(nóng)業(yè)生產(chǎn)有著天生的弱點，收獲之后，不賣掉就只能爛掉，批發(fā)商就可以趁機拼命壓低價格”。

坐在劉瑞山的辦公室，4位黎明村的農(nóng)民眾口一詞：物價上漲一年來，農(nóng)民得到的好處極少，絕大部分利潤都被流通商卷走，西紅柿零售價與批發(fā)價之間高達1元2角的差價就是明證。

散戶無法與市場對抗，近5年來已經(jīng)讓黎明村的村民吃了不止一次虧。2004年初，中央花費100億元進行糧食直補，上游的飼料生產(chǎn)商就迅速瞄上了這塊巨額投入。隨即，飼料價格普漲，尤其是一些沒有替代品的精飼料，在劉瑞山的記憶中，更是上漲了一倍以上。“那100億糧食直補，平均到每畝地不過50元;我們?nèi)司?畝地，每人獲益150元，但精飼料價格讓農(nóng)民虧了200元還不止?！?/p>

生于1943年的劉瑞山經(jīng)歷了每一次的農(nóng)業(yè)變革。政策是否有效率，他了然于胸。這位已經(jīng)在崗14年的村支書說：光投錢，不投機制，錢就只能從農(nóng)民的口袋里溜走；溜走的那部分錢，也并不全是流向了飼料生產(chǎn)商和農(nóng)產(chǎn)品流通商，政府也是受益者之一，途徑則是稅收。

著名三農(nóng)學者李昌平在1月初一篇名為《豬肉為何漲價》的文章中這樣寫道：相對于養(yǎng)豬戶的高度分散化，生豬生產(chǎn)、加工以及屠宰已經(jīng)高度組織化，豬肉漲價聯(lián)盟已經(jīng)形成，農(nóng)村的豬肉價格甚至比城鎮(zhèn)還高。其看法與劉瑞山不謀而合。

盡管無力影響市場，黎明村的村民們還是希望能夠從豬肉價格上漲的過程中分得一杯羹。

2007年年初，村里圍了幾十畝地，想要擴大生豬生產(chǎn)。

劉瑞山開始去農(nóng)信社談小額貸款，未果；再去農(nóng)行談，又被婉拒。

被定位為面向三農(nóng)的兩家金融機構(gòu)都向劉要“抵押品”，貸兩萬可以，但要兩萬一的抵押。除了房子，這個村的大部分村民還拿不出價值兩萬一的抵押品，貸款也就不了了之，分得一杯羹的商機也就失之不再來。

劉瑞山說，農(nóng)村最缺3種貸款：小農(nóng)貸款(即小額貸款)、救災貸款、農(nóng)民自救貸款。但是，這3種貸款，或者沒有放開，或者放開了卻缺乏力度，有的則是“說得挺好，就是不到位”。

短板

面對農(nóng)村金融領(lǐng)域和農(nóng)產(chǎn)品流通領(lǐng)域的短板，1月28日晚間，上述權(quán)威人士在第二次接受《中國新聞周刊》采訪時承認，政策上的規(guī)定的確失之于籠統(tǒng)。

2008年中央“一號文件”中，由于物價上漲等因素的影響，“切實保障主要農(nóng)產(chǎn)品基本供給”甚至位列“突出抓好農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”之前。“深入推進農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整，保障農(nóng)產(chǎn)品供求總量平衡、結(jié)構(gòu)平衡和質(zhì)量安全”被特別強調(diào)。同時，加強農(nóng)村市場體系建設(shè)也被寫入文件，中央提出要“建立健全適應現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展要求的大市場、大流通”。

但在細節(jié)的落實上，文件之外，卻缺少細化的配套方案，“打個比方說，西紅柿批發(fā)價與零售價之間的巨大差異，就應該去算細賬，才能對流通環(huán)節(jié)的問題對癥下藥”。權(quán)威人士告訴《中國新聞周刊》。

至于農(nóng)村金融領(lǐng)域的短板，更是政策制定者的切膚之痛。

2007年1月，中央農(nóng)村工作會議和中央金融工作會議都將農(nóng)村金融作為工作重點，10月召開的十七大上，農(nóng)村金融改革更和林權(quán)改革一道，成為十七大政治報告中農(nóng)業(yè)領(lǐng)域僅有的兩項改革。但一年來的事實已經(jīng)證明，農(nóng)村金融改革并非一帆風順。

2007年3月，以小額貸款為核心業(yè)務的村鎮(zhèn)銀行在6個省份開始試點，到了2008年1月25日，上述權(quán)威人士這樣對《中國新聞周刊》總結(jié)：這項改革只是搭出了一個框架，尚有更多實質(zhì)內(nèi)容需充實。

去年“一號文件”鼓勵施行的政策性農(nóng)業(yè)保險，普及范圍亦很有限。即使在做得最好的北京市，該項保險普及率亦只有區(qū)區(qū)9%；同時，險種少、費率高也是這項政策的硬傷。

該權(quán)威人士表示，該項法規(guī)嚴重滯后，政策制定部門今年將全力推動《政策性農(nóng)業(yè)保險條例》出臺，“起碼也要列入全國人大的立法規(guī)劃”。