汪玉凱詳解“大部門制”

“十七大為大部門制改革破題”

記者:十七大報告提出“探索實行職能有機統一的大部門體制”，那么什么是“大部門制”？它是在怎樣的背景下出現的？

汪玉凱:大部門制就是整合職能和管轄范圍相近，業務性質雷同的政府部門，在此基礎上組建一個更大部門的管理體制，其管轄范圍較寬，側重于橫向的宏觀管理。可以說，十七大報告給大部門制改革“破題”。

計劃經濟下的政府管理，鮮明特征之一就是部門設置特別多，比如當時的機械工業部下有九個部，有管常規機械的，有管電子的，有管兵器的，有管飛機的。那是典型的計劃經濟產物。

隨著計劃經濟解體和市場經濟確立，政府部門必然進行調整，現在的政府架構與計劃經濟時代已大不相同，但和成熟的市場經濟國家相比，部門設置還是較多。現在，民航總局管空中運輸，交通部管水路和公路運輸，鐵道部管鐵路運輸，但美國的運輸部就包含了海、陸、空運輸，甚至在一些國家把郵電也放在運輸部的管轄中。這體現了“大運輸”的概念，再如美國農業部的職能，涵蓋了我國的農業部、水利部、國家林業局，體現出“大農業”概念，管轄范圍比較寬。

記者:是否可以說，市場經濟是實行大部門體制的驅動力？

汪玉凱:是的。從計劃經濟向市場經濟的發展，客觀上要求政府不能過多干預微觀經濟，反映在政府體制上就是大部門制管理模式。過去5次政府機構調整，也在朝這個方向努力；十七大報告提出大部門制的管理體制，意味著政府機構改革目標已經非常明確，下一步政府機構的整合調整，將逐步按照大部門制的模式進行。

大部門制與“小政府”不沖突

記者:我們常說市場經濟是“小政府，大社會”，小政府跟“大部門制”是什么關系？

汪玉凱:“小政府，大社會”是一個形象的描繪，是人們期盼政府規模不要太大，不要把更多的錢花在政府自身；但政府的規模和管理能力的大小，必須和它承擔的責任相適應。

現代社會，社會分工越來越細，出現的新領域需要政府管理。如伴隨網絡的出現，有了網絡犯罪、網絡經濟、網絡傳播媒體，對社會影響非常大。過去政府沒有這方面的管理，現在政府就要配上專業人才，對網絡進行適當的管理和引導。這不是說簡單用“小政府，大社會”理念就可以說明問題的。所以“小政府，大社會”和大部門制是兩個概念。

即使在“小政府”內部，它也不可能是“一鍋粥”，而是有好多部門，各司其職，對社會進行管理或提供服務。同樣，即使政府規模較小，內部也需要科學設置部門。而大部門制適應了市場經濟發展和科學設置部門的管理模式，這和追求“小政府”的目標并不沖突。

大部門決策執行監督成難題

記者:大部門制在行政管理體制改革中處于什么位置？

汪玉凱:十七大報告提大部門制管理，是放在“建立健全決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制”上的，這就意味著大部門制的整體構建要與政府決策權、執行權、監督權相互協調、相互制約，在這個基礎上建立權力機構和運行機制。

記者:大部門制模式和決策、執行、監督權如何有機結合？

汪玉凱:這可能是下一步機構改革的難題。在我看來，大部門制可以有兩種模式，一是在部與部之間，讓有些部專門行使決策權，有些部專門行使執行權，有些部專門行使監督權。二是大部門制內部機構的分工:有些機構專門行使決策權，有些機構專門行使執行權，有些機構專門行使監督權。

國外政府機構實行決策和執行相分離，就是大部門制內部權力的分離，大部門制內部少量機構行使決策權，更多部門是執行機構;執行機構內部可以引入市場機制，這些機構的一把手叫總經理而不叫局長。根據擔負的任務申請經費，確定人員編制，在一定范圍內可以自行支配。這是大部門制內部的決策和執行方面的狀況。

我們未來調整結構，更多是在大部的內部，將來有可能會有一些機構行使監督權。內部權力分開后，如果形成良性有效的監督機制，是最好的。比如《政府采購法》頒布實施后，財政部是政府采購政策制定機構，但不是執行機構。財政部很想要這個權力，但國務院不給財政部。財政部不能既當裁判員又當運動員：你可以制定、調研政府采購政策，但不能具體執行;執行權應該交給設在國務院辦公廳下、由國務院機關事務管理局代管的國務院政府采購中心。這樣就把決策和執行分開了。

記者:這種大部門內部的執行、決策和監督，一旦被突破，外部制約機制能不能跟上？

汪玉凱:我們有行政監察系統和預防腐敗機構，檢察系統和黨的紀律檢查機構，這是體制內的“外部”。外部對大部的制衡作用，仍然會更細化到對決策、執行和監督的監督。此外還有社會監督，如公民、媒體等。

記者:我國行政機構改革改了好多次，精簡部門好多次，但每一次都容易陷入“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的怪圈，大部門制跟以前的機構整合主要區別在哪里？

汪玉凱:大部門制機構設置有可能把部門職能交叉、政出多門、相互扯皮問題，通過改變組織形態來加以抑制。過去部門之間職能交叉，決策周期長，制定成本高，協調溝通困難，原因就在于受到了部門利益的嚴重影響，所謂“權力部門化，部門利益化，利益集團化”，導致政府運行成本太高、效率太低，甚至把部門利益凌駕于公眾利益之上。大部門制如能推行，就有釜底抽薪的味道。

發改委模式亟待大部門制改革

記者:發改委就是把若干政府部門整合到一起的“大部”。但據觀察，很多地方官員現在不跑國務院，只跑發改委，要錢、要物、要政策，使得發改委成了“小國務院”。大部門制改革會繼續走發改委模式嗎？

汪玉凱:發改委模式不能簡單等同于大部門制，兩者是有差別的。發改委主要是國務院的綜合協調部門，幾乎和每個專業部門都有關系，勞動和社會保障部、衛生部、教育部……所有這些都和發改委的某個處、司對應。我覺得在我們這樣的管理模式下，發改委究竟應該以什么樣的方式存在，如何發揮綜合協調職能是需要認真研究和解決的，甚至可以發揮各方面的作用，進行廣泛的討論。從這個意義上說，我不認為目前我國發改委的運作模式就是大部門制的模式，恐怕要認真研究如何調整和改革這種運行機制。我舉一個例子，我們機構改革中，把專門負責經濟體制改革的部門合并到了發改委，現在看來，這樣把整個體制改革方案設計的部門放在一個機構內，不一定合適，這個部門應該是超越部門的，如果放在一個部門內，很容易受到部門利益的影響，而影響到改革政策的公正和公平。因此，目前發改委這種模式，我認為是需要按照新的大部門制的改革思路，進行統籌改革。

記者:怎么說？

汪玉凱:首先不應把體制改革方案設計的職能交給發改委，應該把它拿出來，因為發改委內部設計改革方案很難能超越部門利益，所以要對部門利益進行制衡，否則不利于下一步改革。

阻力來自部門利益和經驗不足

記者:推進大部門制改革，阻力來自哪里？

汪玉凱:部門利益是最大的阻力。比如2007年在兩會期間，有的人大代表就建議將衛生部、國家計劃生育委員會、國家食品藥品管理局、國務院中醫藥管理局整合為一個“人口與健康委員會”，但真的要這樣整合恐怕難度還是很大的。

另外，“大部”內部決策、執行、監督機構如何設置，權力如何劃分？我們過去畢竟沒有這方面經驗，也是我們遇到的難題。

大部門制改革應循序漸進

記者:這種情況下，大部門制改革是否注定不宜一步到位，而是循序漸進？

汪玉凱:我同意這個看法。首先應該從職能交叉突出、外部反映呼聲大的這樣一些部門開始，然后逐步擴大，而且一定要把結構的調整和功能的定位進行有機地結合。

記者:大部門制改革是從部委層面開始，還是在地方先試點后推開？

汪玉凱:我們是單一制國家，上下級步調一致，所以中央要先行一步。2008年3月份新一屆政府的組建，就應體現十七大報告精神。所以首先會從中央推行，然后一步步完善，然后在地方推行。

大部門制改革2008年春有望推進

記者:大部門體制改革有沒有具體的時間表？

汪玉凱:2008年3月份新一屆政府的組成應該是一個看點，應該會按照大部門制思維來組建，這是毫無疑問的；但能否一步到位，還不好說。我估計可能首先在矛盾比較突出、相對集中、比較讓人頭疼的政府部門先搞，然后看改革的成效或者條件，逐步擴大范圍。

寓大部門制于政治體制改革中

記者:誰作為大部門制改革主持人能超脫部門利益？

汪玉凱:中央編制委員會及其辦公室。它既管編制，也管各部門職能配置。

記者:任何改革若要取得成功，都不能單兵突進；要搞好大部門制改革和行政管理體制改革，你認為應該有哪些配套措施的跟進？

汪玉凱:首先我建議中編辦在設計機構改革方案時建立直屬于更高層的專家委員會，借助專家力量，使整合性的大部門制方案經過充分論證，再給最高領導決策，最大限度減少領導者個人喜好因素，堅持科學性，立足長遠，用制度規范大部門制改革。

從更深層次來看，大部門制改革的思路和方向，最終必然會涉及和涵蓋到黨政、人大、政協等系統，因此是跨黨政的，甚至要考慮黨的權力和政府權力的對接，這個問題非常關鍵。比如文化部、廣電局與中宣部的關系，公安部、安全部、司法部與政法委的關系，政府權力要與中國共產黨的權力有效對接分工。我認為應該把行政體制改革方案納入到政治體制改革方案中，這樣更能從結構上深層次調整，因而更具有長遠性。

(摘自《成都商報》)