專家眼中的“大部門制”

楊　純　左　維

“大部門制”如何進行改革？以什么內容為重點？政府職能機構將進行怎樣的調整以及重組合并？它能解決現行政府行政管理體制當中存在的什么問題？

翟校義：部門合并拓寬管理幅度

（中國政法大學行政管理研究所副所長）

“大部門制”是相對于現有政府行政管理體制而言的，“大小”指的是政府行政管理的幅度，管理幅度拓寬，機構相應減少，是“大部門制”的一個特點。在計劃經濟時期，為了宏觀經濟管理方便，分設了職能交叉的許多部門。而“大部門制”將職能相對接近的部門進行橫向合并，設立所謂的“大部門”來統籌原來幾個部門的職能，從而拓寬管理幅度。部門合并重組主要是根據政府職能業務的雷同性，以及職能的共性和重合性，但相互監督的部門不能融合到一個部門里。

“大部門制”能解決的一個重要問題是行政事業經費增長過快。目前有統計顯示，該經費增長比率已經超過30％，高于GDP和財政增長，“大部門制”通過合并精簡機構，能把職能重合的部門省略，通過縮小機構規模從而節省行政事業經費開支；還可以精簡人員，可以提高政府行政效率，減少各部門之間原來職能交叉相互推諉責任的情況，更明確權責，有利于區分責任，便于提高行政效率和進行行政問責。

毛壽龍：可有多種重組方案

（中國人民大學行政管理學系教授）

目前政府行政體系當中突出的問題是行政機構偏多，行政效率低下。本是某個部門的職責，往往很多部門參與其中，結果導致職能上互相扯皮，或者是同屬某類社會事務的責職相互分割。比如鐵道部主管鐵路運輸，民航總局負責管理機場，鐵路運輸和機場建設以及管理同屬交通運輸，但陸路和空中交通卻沒有有效連接。

調整的思路主要是政府部門減少,將部門進行合并重組等等，可有多種調整方案。

任建明：仍面臨先改革后膨脹的怪圈

（清華大學廉政與治理研究中心主任）

每隔5年一次機構改革似乎是一個周期，之前1998年和2003年的政府機構改革，在很大程度上主要精力都是圍繞著精簡機構來進行，但卻沒有能夠走出精簡機構之后再次膨脹的循環，“大部門制”也面臨這樣的怪圈。西方發達國家的政府職能部門，一般不到20個，而我們國家設立的政府相關職能部門卻很多。

當前政府行政管理體系存在的主要問題是政府職能部門數量偏多，劃分過細，相當多的職務被領導崗位占據，而真正從事具體事務的人手并不充足。“大部門制”的設想，實際上就是更大程度上整合機構。這將對解決政府職能交叉起到積極作用，能夠杜絕各職能部門相互踢皮球的現象，降低協調成本。

“大部門制”與改革開放以來的5次政府機構改革有什么重大區別和明顯特點？對集中和綜合決策，提高決策科學有效性有何重大意義？是否使得行政管理更加符合市場經濟管理模式？

毛壽龍：已到轉型的必要時刻

在確定政府職能轉向市場經濟管理時候，受到了巨大的阻力，部門當中的特殊利益導致這樣的行政體系改革不能有效執行。政府機構改革需要政府的組織系統改變，政府職能向市場經濟轉變的趨勢毋庸置疑。當前政府有些市場經濟職能無法有效體現，主要的原因是組織體系沒有很好構建，因此到了把組織體系轉型的必要時刻。倡導“大部門制”的政府機構改革，是個全新的提法，與過去的5次改革完全不同，過去政府機構改革的重點在政府職能轉變。比如政企分開、政資分開、政市分開，以及從管理型政府轉變為服務型政府，而“大部門制”則是側重改變政府職能機構繁多、職能交叉的現象，通過減少機構數量，降低各部門協調困難，可使政府運作更有效率，更符合市場經濟的宏觀管理角色定位。

翟校義：限制了機構再膨脹的可能

“大部門制”實際上是一次新的行政管理體制，是新一次政府機構的改革。實行“大部門制”，必然要帶來精簡機構和重組，政府機構也勢必面臨重新組合和人員配置，但政府行政管理體制改革僅僅精簡機構是不夠的。明確提出“大部門制”的概念來統籌機構改革，實際上限制了政府職能機構再膨脹的可能。過去政府機構改革有不徹底性，因為要考慮到平穩過渡。而如果“大部門制”也過分考慮平穩過渡，則也有可能存在不徹底性。

改革面臨兩方面阻力，一是部門利等益;另一個是關鍵崗位的關鍵人員調整。這實際上是權力關系的重組，如果不能有效處理和平衡部門利益，“大部門制”的改革仍會受阻或者停滯不前。

范亞峰：政府改革需要法制化

（社科院法學研究所研究員）

政府機構改革最核心的地方是制度轉型思路的轉換。“大部門制”基本上還是屬于行政改革，而政府職能的真正轉型才是深層的轉型。我們過去的政府職能轉型和機構改革更缺乏的是制度的創新，缺乏規范制約和監督。政府的改革需要法治化，政府各職能部門的職權擴張，以及財權稅權等職權的分配等等，都需要深層制度的變革和法治化的途徑來解決。

是否會因“大部門制”使得政府公權力過大？政府的公權力通過什么來界定？把過多職能集中于一個大的部門，會不會為職權尋租腐敗帶來新的空間？怎么監督和保證這種集中的權力不被亂用？

翟校義：界定公權力不依賴于機構改革

政府公權力的限制和界定從來不是靠政府行政管理體制改革和行政機構的重組來落實和解決的。政府行政管理體系的“大部門制”改革，與如何防止政府權力機構亂用公權力導致腐敗是兩個問題。“大部門制”改革能否使腐敗行為減少，體現了民眾期望，但“大部門制”僅僅是政府機構的轉型，而不是公權力和社會關系的調整。僅僅靠“大部門制”中內部的自我制約，靠行政系統機構的職能調整來實現公權力的制約和界定是不能夠實現的。

政府的公權力究竟該有多大是非常復雜的問題，涉及到政府與社會的邊界，政府該管什么，不該管什么，需要合理的邊界。政府與社會以及各類社會主體之間的邊界，往往會隨著社會的需求在不斷變化。限制和監督公權力的通常渠道是通過公權力來限制公權力，即依賴立法和司法等外部監督的手段去實現，并發揮輿論監督來完成。不能期望通過“大部門制”的改革、政府部門職能落實和明晰來完成。“大部門制”通過合并相關部門，為行政效率的提高提供了可以借鑒的模式，但其本身不能對公權和私權進行界定。

毛壽龍：公權力在改革中逐漸減小

政府的公共權力在歷次改革中是逐漸減小的。從上世紀80年代的政府機構改革開始，政府職能就一直在轉變，一直延續到1998年以后的政府改革，都在精簡機構中逐漸考慮了加強政府職能轉變。歷次的政府機構改革中，一方面，在不斷減少專業的政府管理部門，比如逐漸撤銷煤炭部、石油部、機械部等；另一方面，也根據宏觀經濟管理和市場配置資源的需要，相應地增加了適應市場的機構，比如審計署、藥監局,包括證監會、銀監會等機構。腐敗產生的很重要原因，一方面是人的因素，另一方面是由于權力分散，職責不清晰相互交叉，加上行政決策效率落后，導致存在很多尋租的空間。“大部門制”將決策權、執行權、監督權進行集中和明確，可對腐敗問題產生一定的抑制。

任建明：權力集中不會導致腐敗增加

“大部門制”的機構改革方向，一是精簡部門，另一方面是建設一些適應市場經濟體制的部門，這對構建符合市場經濟體制的行政管理意義重大。在精簡機構下，政府的公共權力在整體收縮，腐敗的機會也會隨之降低。因此“大部門制”職能的集中不會導致腐敗機會增加，客觀上反而會促使腐敗減少，可以抑制職能權利的濫用。當然，反腐敗更應該依靠政府制度建設，如行政審批制度更加透明，監督機制建設更加到位。還應加強行政制度的改革和人事制度的改革，政府本身也應該建立把決策、執行、監管相分離相制約相協調的制度。

范亞峰：公權力本身抗拒公權力的改革

我們現代化的國家架構還沒有完成，其中很重要的方面是對民眾公共權利的保護，而我們歷來的政府政治體制改革沒有把握住這個要害。公權力的邊界應該是公民說了算，而不是國家機構自己說了算。除此之外，政府內部需要權力的制衡，立法權力和司法權力需要分工。政府機構改革的關鍵，不是職能部門的大小，而在于權力是否得到監督。腐敗產生的原因，最主要的就是權力不受監督，監督權力機制是約束腐敗最有效的辦法，現代化的國家是用法制和民主原則構筑的。監督機制的建立包括開放輿論監督、開放官員的選拔過程，以及用社會關系的網絡來監督國家機關。比如環境污染需要環保組織的介入，有些地方污染企業賄賂了環保局，社會組織的介入會監督這種腐敗現象。改革的最大阻力就是公權力本身抗拒公權力的改革。目前更多的是行政主導，某些官員集團本身反對改革就是癥結所在，“大部門制”作為行政改革是好的立足點，但對遏止腐敗作用不大。

（摘自《財經時報》）