“大部門制”猜想

常紅曉

以機構改革推動“政府職能轉變”，一直是歷次政府體制改革的核心；而探索實行“大部門體制”，其核心要義不是增加部門而是精簡。

“抓緊制定行政管理體制改革總體方案”——在不久前閉幕的中共十七大的報告中，這個表述赫然在目。中國政府機構改革何去何從，將成為各方關注的焦點，而“探索實行職能有機統一的大部門體制”，更引發國內外諸多猜測。

2007年11月13日至15日，第四屆“中歐政府管理高層論壇”在北京召開，國務委員兼國務院秘書長華建敏等高層官員出席。這次論壇圍繞“行政管理體制改革和提高政府效能”展開，其研討內容更像是對未來政府改革的思想“預熱”。

該論壇的六個議題，包括政府職能轉變與解決民生問題、政府機構設置與改革、推進依法行政及建設法治政府、政府績效管理與提高政府效能、行政問責制與政府執行力、電子政務及政務公開等，幾乎涵蓋了“行政管理體制改革”的所有領域。

在論壇致辭中，華建敏指出：“必須清醒地看到，與經濟社會發展的要求相比，中國現行行政管理體制還有諸多不適應，必須按照中共十七大報告的要求，加快推進改革。”這顯示中國的行政管理體制已全面提速。

方向：走向“公共行政”

此次中共十七大報告提出，要“著力轉變職能、理順關系、優化結構、提高效能，形成權責一致、分工合理、決策科學、執行順暢、監督有力的行政管理體制”。這其實是執政黨對新一輪行政管理體制改革的全面部署。

官方所言“行政管理體制改革”，在學界更多地被稱做“政府體制改革”。相對于政治體制改革而言，政府體制改革可操作性更強，更偏重于技術性。但從廣義上說，行政管理體制改革也是政治體制改革的重要內容，其成敗最終取決于政治體制改革。

中國自上世紀80年代，就提出要進行行政管理體制改革。迄今為止，這些改革都局限于地方政府和相關部門，全國范圍內的改革并未啟動。眾多政治學者告訴記者，之所以如此，一個主要原因是中國行政管理體制改革的方向并不明確，因此“轉變政府職能”的目標一直不能有效落實。

一些接受采訪的政治學者認為，中國行政管理體制改革的方向應該是構建“公共行政體制”，強化政府權力的公共性。中共十七大報告的上述表述，即是對“公共行政體制”的全面定位。

在此次“中歐政府管理高層論壇”上，原國家行政學院副院長唐鐵漢就指出：“推進行政管理體制改革，要圍繞建立社會主義公共行政體制這一總體目標，全面推進政府管理的體制創新、制度創新、機制創新和管理創新。”

在唐鐵漢看來，所謂“公共行政體制”，是指適應市場經濟要求的，行使公共權力、管理公共事務、提供公共產品與公共服務、滿足社會公共需求的政府管理制度與組織體系，其實質在于其公共性、公正性與服務性。

國家行政學院公共管理教研部教授馬慶鈺認為，“行政管理”的概念，缺乏對政府權力公共性的認定，只是政府管理的傳統階段。行政管理的概念偏重于政府對人民自上而下的管制，缺乏對公民參與權和監督權的界定，所謂“皇帝也可搞行政管理”。因此，中國政府體制改革的目標應該是建立“公共行政體制”。

公共管理專家認為，把改革目標確立為建立公共行政體制，是轉變政府職能的基礎，也是全面推開行政管理體制改革的前提。這是因為公共行政體制意味著公眾對政府決策的參與和監督，意味著政府要以提供公共產品和公共服務為己任，意味著政府官員行政理念和行為的根本轉型。

機構改革路徑

在“行政管理體制改革”中，政府機構改革最為矚目，也最為核心。

一般認為，“轉變政府職能”就是要推進“政企分開，政資分開，政事分開，政府與中介組織分開”。這無疑是最為基礎性的工作。對于脫胎于計劃經濟體制的中國而言，要實現政府向“公共行政”轉型，必須對現有政府機構進行有效整合；而政府職能轉變的結果也必須在機構改革中體現，否則“轉變政府職能”就可能淪為“口號”，變成“空話”。

“政府機構改革是未來行政管理體制改革的重點和難點，轉變政府職能與政府機構改革相輔相成。如果政府機構改革不到位，轉變政府職能也很難。”國家行政學院公共管理教研部教授竹立家認為。

在此次高層論壇上，部分因為機構改革本身的敏感性，部分緣于改革方案并未定盤，中國的高層官員并未給出具體的機構改革設想。但從相關官員的講話中，也可窺見機構改革方案的脈絡。

國家行政學院常務副院長姜異康在論壇主題報告中，以“優化政府組織結構”為題，提出了中國政府機構改革的四個重點內容：

其一，加大機構整合力度，探索實行職能有機統一的“大部門體制”，健全部門間協調配合機制，規范垂直管理部門和地方政府的關系；

其二，精簡和規范各類議事協調機構及其辦事機構，減少行政層次，降低行政成本，著力解決機構重疊、職責交叉、政出多門等問題；

其三，合理劃分中央與地方的事權和財權，明確不同層級政府的職責權限;

其四，健全機構編制管理與財政預算管理相互協調、相互制約的機制，完善政府組織法律體系，實現政府職責、機構、編制的科學化、規范化、法定化。

這四個方面的內容，無疑屬“大部門體制”最給人以想象的空間。而在國家行政學院教授竹立家看來，高層決策者明確提出實行“大部門體制”，其核心要義不是要增加政府部門和機構；恰恰相反，未來政府各部門的職能必然要整合，主要的任務還是裁減政府機構和人員。

“目前國務院有28個部委，加上國務院直屬局和直屬機構等，共有66個部門。未來要建立職能有機統一的大部門體制，不能僅僅局限于現有28個部委，要在66個部門范圍內統籌考慮。”竹立家認為。

但是，也有專家認為，考慮到中國政治體制改革的現實，擬議中的中央政府機構改革方案“并不會是一個變動很大的方案”。正如中共十七大報告所說，“大部門體制”是要“探索實行”，并非全面實施。

整合與精簡

自1978年改革開放以來，中國已經進行過5次政府機構改革。其成敗得失自然見仁見智，但是以機構改革推動“政府職能轉變”，一直是歷次改革的核心。即將進行的第六次機構改革，必然要以準確界定政府職能為前提，實行“大部門體制”更是如此。

據記者了解，國務院已于2006年初成立了深化行政管理體制改革聯席會議，并下設若干工作小組，從事有關改革的調查研究和政策制定。但相關的工作進展和調查結果依然處于高度保密狀態，新一輪機構改革方案如何有效吸收公眾意見，依然是一個有待解決的問題。

在學界，有學者基于理想的設計，提出了對未來“大部門體制”的具體設想。中央黨校學者周天勇在提交給前述論壇的論文中，總結了近年來學界對機構改革的理想方案。

在周天勇看來，最理想的國務院機構改革方案是，除了外交部、國防部、安全部、公安部等，其他部委逐步向“大部門制”過渡。

周天勇還建議，為強化改革的統籌協調，打破部門利益格局，應重建國家體制改革委員會，繼續整合國家發展和改革委員會、國有資產管理委員會；同時，建議新設總理預算管理辦公室，強化預算編制的科學性和協調性。

中央民族大學法學院教授熊文釗是較早提出建立“大部門制”的學者。在熊文釗看來，未來的政府機構改革應該繼續精簡機構。對目前較多的國務院直屬局，要大量整合撤并，同時要裁減目前過多的政府議事協調機構和臨時機構。

據了解，在2008年3月的國務院機構改革中，能源部的成立幾乎已成定論，目前尚存的爭議主要集中在能源部的職能范圍。而大交通、大國土建設、大農業、大文化等體制的建立，抑或正在研究中，并非沒有可能。

(摘自《財經》2007年第24期)