中國基層政權面臨歷史性變革

“生之者寡，食之者眾。”稅費改革以來，這句古語被一再提及，這是針對鄉鎮政府機構近乎極端的批評，有人甚至主張將后者裁撤，這樣的聲音一度非常響亮。

但目前，這樣的聲音顯得微弱了，甚至“三農問題”本身已不再是公眾關注焦點，已讓位于股票、樓市、CPI、人民幣匯率等。

之所以如此，一定程度上是因為取消農業稅后，鄉鎮機構與農民的矛盾得到極大舒緩，人們的注意力發生轉移。但暫時的平靜并不能掩蓋困擾農村繁榮的結構性難題：鄉鎮政府服務農村發展的能力還不能適應農村渴望復興的需要。

中國鄉鎮政府機構何去何從？2006年9月，溫家寶總理在一次會議上強調，目前“應以促進農村上層建筑變革為核心，實行農村綜合改革，解決農村上層建筑與經濟基礎不相適應的一些深層次問題”。

不同的改革方向

黨委書記謝興長，他所在的紹興縣錢清鎮，去年成功地成為全省114個“中心鎮”之一，加入到“強鎮擴權”行列。

根據省府4月下發的文件，鄉鎮進行合并，在全省形成了一百多個“中心鎮”，新的“中心鎮”的權限得以擴張，涉及到財政、規費、土地、投資項目核準等10個方面。

同樣是黨委書記、鎮長一肩挑的劉金勝，身在中部某農業大省。他所在的鎮，在2005年該省的鄉鎮撤并減員中，由兩個鄉鎮合并而成，和謝興長一樣，他也是“勝利者”。

對合并前的兩個一把手而言，并鎮意味著“多選一”，但對來自中部省份的劉金勝來說，“勝利”也許只是暫時的，煩惱幾乎與管轄權同步增長。因為招商引資和信訪穩定，依然是懸在他頭頂的兩把利劍，松懈不得。

在該省，縮減人員還沒有自然而然地帶來職能轉變。華中科技大學中國鄉村治理研究中心的吳毅教授認為：“一個‘分’字，一個‘減’字并不能包治百病。”財政部財政科學研究所副所長劉尚希提出：警惕鄉鎮機構改革陷入“慣性思維下的誤區”。

“塊”弱“條”強

除去直接裁撤鄉鎮機構、精簡人員，在該省，包括全國很多地區，鄉鎮機構都經歷了“弱勢化”的過程。

2003年前后，劉金勝所在的鎮的司法所、派出所實現完全“垂直”，接著是鄉財政由縣里管、收支兩條線，財權和事權分離；到2005年，土管所由縣國土局“垂直“領導，這意味著另一項重要權限——宅基地的審批，不再歸屬鄉鎮。

至此，幾乎所有“有錢可收”的環節都被“垂直”或是“縣管”。在一定程度上，鄉鎮財權與事權分離，實際職能已經悄然發生了置換，功能迅速弱化——由鄉村社會原有管理權限的掌控者，漸漸變成縣級行政機構的協同操作者、配合者。

對“吃飯財政”的縣鄉政府來說，“項目”太急需了，縣級各委局，逐漸成為承接“項目”的主體。鄉鎮在基層行政中的相對弱化，已經是現實。

除了減人還要做什么

農業部農村經濟研究中心研究員朱守銀說：“不能一減了之，如果先對社會保障進行改革，再搞競爭上崗，這對基層官員更公平，引起的社會震蕩也更小。”

華中師范大學中國農村問題研究中心主任賀雪峰、北京大學教授潘維等學者，始終認為鄉鎮機構固然應當精簡，但功能應得到加強。他們認為，除了鄉鎮，目前沒有其他主體能承擔農村的公共服務職能。讓縣政府直接面對成百上千個村莊，并不現實。

廣大農村，正是公共服務匱乏、生產生活脆弱的地區。鄉鎮改革問題的核心應該是公共服務。

1990年以來，與“農村公共服務”最為接近的政策用語，是“農村社會化服務體系”。這是自上世紀90年代初就明確提出的農村經濟體制改革目標。然而時至今日，效果如何呢？

據山東省農業廳近年對該省農村固定觀察點的25個縣(市、區)及所屬鄉鎮和125個農戶進行調查，調查顯示：農戶對生產環節由各種組織提供的各項服務的滿意程度，全部在50%以下。

2007年7月1日，《農民專業合作經濟組織法》出臺。當如何落實此法的問題擺到劉金勝面前時，他露出憨實的笑容：“這個，沒在我們的考核體系里邊。”（摘自《南方周末》）