從采購規模看我國政府采購的現狀

我國《“十一五”規劃綱要》第一次把政府采購作為宏觀經濟調控手段，與財稅、金融手段并列提出，顯示政府采購在國家宏觀經濟生活中已占有很重要的地位，已從單純的財政支出管理手段上升為國家實現宏觀經濟和社會目標的公共政策工具。

我國政府采購的規模及其潛在意義

在政府采購制度相對發達和完善的西方國家，政府采購規模通常占其GDP的10%～15%，占政府財政支出的30～50%。而我國2006年政府采購規模僅占GDP的1.75%和財政支出的9.2%。這反映我國政府采購還處在起步階段。我國政府采購的潛在規模，或者說我國政府和公共部門實際購買性支出的規模到底有多大？參照西方國家的一般情況，以GDP的10%計，2006年我國政府采購的潛在規模應超過2萬億元。考慮到我國政治制度和行政體制方面與西方國家的差異，實際支出規模還會更大。僅以2萬億元的規模而言，2006年政府采購的實現規模僅占其潛在規模的17.5%，不到五分之一，其中政府集中采購規模所占比例更低。也就是說，我國政府采購的范圍還很小，我國政府采購的廣度和深度仍然十分有限。以上所說政府采購的潛在規模，還只是就財政性資金的購買性支出而言的，沒有包括水利、能源、交通、通訊等公用事業部門的采購，特別是公共工程（如機場、高速公路、鐵路、地鐵等市政工程以及環境治理工程等）的采購。公共工程的采購在西方各國都是政府采購的最主要內容，其規模超過貨物采購和服務采購，通常占政府采購總規模的40%～60%。2006年我國城鎮公共工程在建凈規模達51842.3億元，占城鎮固定資產投資項目在建凈規模的43.8%；城鎮公共工程投資總額35469億元，占城鎮固定資產投資總額的38%；公共工程投資中，剔除國家預算內資金支出4672億元（其中實際包括了對農村的固定資產投資，這里忽略不計），來自國家預算外的公共投資仍超過3萬億元。也就是說，在國家財政性資金的購買性支出之外，2006年我國公共工程的投資性購買支出已超過3萬億元的規模。

按以上資料估算，2006年我國政府和公共部門的實際購買性支出（包括消費性購買支出和投資性購買支出）已接近或超過5萬億人民幣。也就是說，如果把公共工程納入政府采購范圍，我國政府采購（在國外也稱公共采購）的潛在規模已接近或超過5萬億元人民幣。這5萬億元的規模將產生驚人的經濟和社會效益：一是從公共財政支出管理的角度看，通過政府采購每年可節約國家財政和公共支出約10%（我國政府采購歷年來的資金節約率均超過10%），即每年可節約至少5000億元人民幣，相當于2006年我國財政支出的12%；二是政府采購制度通過系列制度安排引入市場競爭機制，更好地實現資源的優化配置，并對市場秩序起到強有力的塑造和維護作用，從而對社會主義市場經濟建設產生巨大的制度效益；三是規模龐大的政府采購需求所形成的消費乘數效應，在拉動國民經濟增長的同時起到調整和改善經濟結構的作用；四是從防范腐敗的角度看，通過政府采購系列的制度安排，可以有效地防止個體利益滲入采購過程，更有效地防治公共支出領域特別是公共工程領域的腐敗和商業賄賂行為，在全社會樹立“陽光政府”的形象，產生巨大的政治效益。總之，政府采購就其潛在規模而言，是政府用以調控宏觀經濟和實現社會公共目標的一張“王牌”，可以成為政府手中點石成金的“魔棒”。

影響我國政府采購規模的主要因素

一是對政府采購的界定范圍需拓寬，占政府采購總規模60%以上的公共工程還沒有納入政府采購范圍

我國政府采購制度的建立是以財政支出管理改革作為起點的，所以，我國用以劃定政府采購邊界的標準是資金來源，即凡是使用財政性資金進行采購的，屬于政府采購的范疇。這樣的界定在當時是適當的，但今天看來卻存在明顯的缺陷。一是把政府采購局限于財政支出管理的范圍內，產生于部門立法的缺陷和不足限制了政府采購的潛在規模，不利于發揮政府采購所應有的宏觀經濟調控和實現公共政策目標的政策性功能；二是政府采購活動的多頭管理現狀，把本屬于采購法管轄的公共工程、水利、能源、交通、電訊等公共事業部門的采購排除在政府采購的范圍之外，給采購規模的擴大形成了制度瓶頸，既不利于擴大政府采購規模，也不利于實現公共利益的最大化和防范腐敗，也不符合政府更好地向社會公眾提供公共服務的施政目標。特別由于我國社會經濟制度的特點，公共經濟在整個國民經濟中占有巨大的份額，僅以財政支出管理改革作為起點和邊界來劃定政府采購范圍，必然導致大量財政性資金以外的公共資金以及社會資金參與的公共工程被排除在政府采購的范圍之外，并委托以贏利為目的的社會代理機構進行采購，由于缺乏有效的監督制衡機制，其結果不僅直接限制了政府采購的范圍和規模，也導致了公權力的喪失和大量公共資源的流失，給權力尋租大開方便之門，使公共工程領域成為滋生腐敗的沃土。

二是政府采購制度體系不夠健全，制度設計需要改進

我國現行的政府采購制度體系設計過多地參照和依賴于《招投標法》和工程招標條例，導致政府采購在制度設計上有許多需改進的地方：一是《政府采購法》對我國政府采購的基本組織模式沒有明確規定，集中采購制度的法律地位不明確；二是《政府采購法》規定成立政府采購中心作為政府設立的集中采購機構，卻并沒有賦予政府采購中心“代表政府依法行使采購權”的法定采購人地位和相應的政府手段的性質，而是將其界定為與社會中介劃等號的采購代理機構，模糊和弱化了集中采購機構的公共職能與規制載體的作用；三是《政府采購法》一方面規定凡列入政府采購目錄的項目必須委托集中采購機構采購，但同時又規定集中采購機構必須根據各部門的委托組織采購，削弱了集中采購機構的強制性和政府手段的權威性；四是《政府采購法》并未禁止部門集中采購和單位自行采購，使實際運行中將大量屬于集中采購目錄內的采購項目，以部門集中采購或單位自行采購項目之名委托給社會中介代理機構，使政府采購制度的規模功能落空，從而給權力尋租留下空間；五是《政府采購法》明確規定政府采購的范圍包括貨物、工程和服務，同時又規定工程采購適用《招標投標法》，實際上使公共工程采購游離于政府采購制度的管理和規制之外；六是《政府采購法》規定，采購人擁有采購需求、技術規格、投標人資格條件、評分標準、售后服務、付款方式和條件等采購實質性事項的設定權，采購文件最終審定權，參與評標決策權，合同履行和驗收權等，由于一些采購人自主權力過大又缺乏監管規制，同時又沒有統一的政府采購平臺、設備和用品配備標準，就必然導致采購人為實現主觀意愿目標，使合法、規范的采購程序在許多情況下反而成了不規范行為的“擋箭牌”。這是當前政府采購工作中產生的問題，影響了政府采購的公信力、形象和效果。

由于上述制度設計方面存在需改進的地方和法律的疏漏，以及受觀念、習慣和利益驅動等因素的影響，采購人逃避政府集中采購的現象還存在。占總規模87%的項目是委托社會代理機構采購的，其實質仍然是分散采購，無法形成政府集中采購的規模效益，由于現在既定的監督資源有限，很難對分散的采購活動進行有效的規制和監督，從而影響了防治腐敗功能和其在宏觀經濟調控中作用的發揮。

三是政府采購的管理體制和組織架構設置有待改進，監督功能需加強

按照《政府采購法》的立法精神，政府采購管理職能與執行操作職能相分離，初步確立了“管采分離”的政府采購管理體制。但由于受部門立法所制約，政府采購理體制在機構設置和職責劃分上缺乏明確的規定，管理體制不順的問題一直沒有得到解決。

首先是管理體制的設置有待改進，不利于實行全國統一的規范管理。省級以下財政部門設“政府采購辦公室”或“政府采購監督管理處”，但機構級別、性質、編制都不統一，嚴重影響其職能的履行。采購活動的多頭和交叉管理現象普遍，法律制度建設、采購標準制訂、采購計劃編制和日常監管工作難以適應實際工作要求，導致大量的政府采購活動游離于政府采購制度之外。

其次是政府采購中心作為執行機構其主要作用和功能是增強制度的規制、擴大規模和集中采購、降低交易和監督成本。然而由于政府采購法規對集中采購機構的定位上的模糊，使集中采購機構在規格、編制、性質、隸屬關系上各不相同，僅隸屬關系就有10多種，包括直屬省（市）政府，隸屬機關事務管理局、財政廳（局）、政府辦公廳、發改委、國資委、商務廳（局）、成套局等等。機構性質有參照公務員管理、全額撥款事業單位、差額撥款事業單位、自收自支事業單位、企業化管理事業單位等。各地的做法也是八仙過海，各自為政，影響了國家有關政府采購法律法規、方針政策的貫徹落實和政府采購全國統一市場的形成。

再次是在一些地方管理機構與執行機構職責劃分不清，運行體制不順 。《政府采購法》對政府采購所涉及的采購人、管理機構、執行機構以及支付機構的職責僅僅作出概念上的規定，各個主體之間責、權劃分不清。監管部門、采購人、政府采購中心、評標委員會相互之間權責不對稱，缺乏有效的制衡機制，采購流程各個環節的銜接不順暢，串位、缺位、越位現象嚴重，又缺乏協調機制，造成相互扯皮和工作上的摩擦。在一些地區，政府采購管理機構與執行機構的工作關系相當緊張，有從“管采分離”走向“管采對立”的態勢。

最后是有些地方監管不到位，影響了政府采購制度的嚴肅性和權威性。一是從采購流程上，采購預算和國庫支付兩個環節與采購程序不配套、與采購執行機構不銜接，許多規避政府集中采購的項目沒有從預算和支付環節得到制約；二是有些地方對采購人的違規行為查處不力，對一些嚴重違規行為，監管部門也從未按規定給予處罰；三是對評審專家缺乏監管措施，導致專家有權無責，甚至部分專家在評審中明目張膽地徇私舞弊；四是有些地方的管理機構本身由于權力慣性的作用，存在違規行為，如直接干預執行機構的采購工作，甚至直接介入采購執行工作，隨意編制目錄、隨意審批和人情審批采購方式，與采購人串通以規避政府集中采購，使大量應納入集中采購的項目變為分散采購和自行采購；五是有些地方執行機構操作程序不規范，采購效率低，服務意識差，信息發布不廣，不公平不公正的行為時有發生。這些現象影響了政府采購制度的嚴肅性和權威性。

四是政府采購業務需要全國統一的管理和指導，政府采購從業人員業務素質有待提高，采購手段滯后

目前從中央到地方的政府采購中心之間沒有垂直的業務關系，省級政府采購中心對各地、市、縣政府采購中心也沒有業務指導的職能，各個政府采購中心都是典型的“各為其主”。各為其主的現狀不僅分割了一體化的全國市場，從體制上筑造了政府采購規模效應的樊籬，同時也導致各地的作業標準和作業流程都不統一，采購技術和經驗得不到充分交流，工作中出現的問題也得不到及時有效的指導，基層政府集中采購機構的意見建議缺乏訴求的渠道，這樣不僅影響了采購效率和采購質量，也增加了供應商的交易成本，最終是增加了政府采購活動的管理（或交易）的成本。

采購手段嚴重滯后是影響我國政府采購效率和采購規模的主要因素之一。目前各西方國家的政府采購業務都基本實現了全流程的網上采購，這是降低采購成本、提高采購效率和最終實現“陽光采購”的根本出路。我國尚未就政府采購的信息化制定相關法律及技術標準，政府采購信息化的步伐滯后于西方國家。技術手段落后與從業人員專業素養不高，構成了我國政府采購事業快速發展的兩大“軟肋”。

五是政府采購的行政文化環境和輿論環境有待改善

推行政府采購制度是一項關乎公共利益和政府廉政建設的改革事業，必然影響到一些部門、一些群體或一部分人的既有利益格局。加上對制度的宣傳不夠，社會上一部分人，尤其是原有采購支出制度的得益者，對政府采購制度還存在著各種誤解和抵觸情緒。這樣的輿論環境對政府采購事業的健康發展十分不利。

課題組對全國十幾個省市的調查表明，政府采購的健康發展需要監督，更需要政治和輿論上的支持。凡是當地黨政主要領導給予強力支持的地方，如山東濟寧市、廣西南寧市、深圳市和廣東佛山市南海區，政府采購的績效突出，群眾對政府采購的認知度和滿意度高。但就全國的情況而言，政府采購的行政文化環境和輿論環境有待改善。一些地方政府和部門領導對政府采購缺乏正確認識與理解，個別媒體既缺乏對政府采購的基本了解又缺少深入的調查研究，對政府采購的報道不全面，影響了政府采購的輿論環境。

擴大政府采購規模的幾點政策建議

首先，盡快調整政府采購目錄，擴大政府采購范圍。我國目前對政府采購實行目錄管理，這在起步階段是必要的，有利于控制政府采購的范圍。但從長遠看，目錄管理不符合國際慣例，在我國加入WTO《政府采購協議》后必然面臨國際上的質疑和投訴。同時，目錄管理也人為地限制了政府采購規模，割裂了政府采購市場，不利于政府采購統一市場的形成。因此，建議現階段盡快調整政府采購目錄，擴大政府采購范圍，尤其是要盡快將公共工程納入政府采購目錄。并考慮最終按照國際慣例實行額度管理。

二是盡快出臺《〈政府采購法〉實施條例》。并利用《實施條例》出臺的機會，完善《政府采購法》制度設計。一是對政府采購中心的法律地位，在對《政府采購法》進行修訂之前，建議以政府行政授權的方式給予其“代表政府依法行使采購權”的法律地位；二是對凡是列入政府集中采購目錄的采購項目，包括列入部門集中采購目錄的采購項目，建議應禁止采購人或管理機構直接委托社會代理機構進行采購，必須交政府采購中心進行采購；確實需要委托社會代理機構進行采購的，應由政府采購中心報監管部門審核，并按照公開的程序和通過競爭選擇社會代理機構，在法規未修改完善前，可通過將委托中介代理采購列入集中采購目錄，可有效地提高委托代理過程的規范性和避免個體利益滲入采購過程。

第三，要從機構設置、人員編制、隸屬關系、職責劃分等方面理順政府采購管理體制。從機構設置上，各級財政部門作為政府采購的監管機構，應設立獨立的職能部門，適當增加人員編制，提高行政管理職能。政府采購中心作為執行機構，應直接隸屬于政府，統一采用行政事業編制，經費上實行全額撥款，不能搞自收自支或者差額撥款。在職責劃分上，財政部門作為監管機構應主要負責宏觀管理，包括制度建設、擬定采購目錄、編制采購預算、資金集中支付、投訴處理和監督檢查等；政府采購中心作為執行機構負責具體運作，包括審核采購預算、匯總采購計劃、確定采購方式、編制采購方案、實施整個采購流程以及負責對供應商的管理和監督，協助監督管理部門對采購人的委托代理、合同履行的管理監督等。

第四，強化監管機制，建立政府采購的審計和問責制度。建議由財政部、審計署、監察部、國務院機關事務管理局等部門共同制定關于政府采購的審計和問責制度，由審計部門對采購人、采購管理部門和采購執行機構的績效和執行制度情況進行年度審計，并根據投訴情況進行隨機審計。對審計中發現的采購人、管理機構和執行機構的違規行為，在追究當事人相關責任的同時，追究其部門領導的領導責任。審計和問責的重點，一是支付環節，凡列入集中采購目錄的采購項目，應有政府采購中心的憑單或確認方可支付，擅自支付的應追究責任；二是采購人規避集中采購的，應追究當事人和部門領導的責任；在當前缺少采購標準和采購預算的情況下，尤其重要的是應當建立有效規范和約束采購人權力的監督制衡機制；三是執行機構違規操作，應追究當事人和執行機構負責人的責任；四是對有些評審專家徇私舞弊的，輕者通過公告取消其專家資格，重者應追究其法律責任；五是監管部門對采購人和執行機構的違規行為不按規定給予處罰，應追究監管部門及其負責人的責任。

第五，加強政府采購標準制定和采購預算、采購計劃編制工作。如果不能解決采購人自行設定采購標準的問題，要想實現政府采購的公正，在現階段幾乎是不可能的。應當把政府采購標準制定工作擺上重要位置，并在不斷推進采購標準建設的基礎上加強政府采購預算和計劃工作。例如，對于通用的辦公設備如計算機、空調機、辦公家具等，應當盡快制定統一的配備標準，并按照統一的標準實行計劃采購乃至全國統一采購。

第六，要加強政府采購評審專家隊伍建設和管理。評審專家是具體政府采購活動的決策者，專家的職業素質、專業能力、法制觀念、道德修養等，對政府采購工作的質量、效率、效果、成敗都具有決定性的影響。應當把專家隊伍建設和管理擺上更加重要的位置，建立可操作的專家聘用、監督、考核、處罰、退出機制，切實解決專家權責不對稱、管理與使用脫節、數量不足、素質不高、分類不合理、勞動報酬不統一等問題。

第七，加快政府采購信息化建設，盡快建立全國性的政府采購電子交易平臺。當前要盡快制定全國政府采購電子交易系統的總體規劃，做到八個統一，即統一編碼、統一商品、統一流程、統一模式、統一平臺、統一數據庫、統一用戶界面、統一安全管理。全國政府采購電子交易平臺的建設，包括投資、管理和運營模式，建議充分利用各級政府電子政務平臺和依托全國集中采購機構所形成的組織網絡，借鑒國外的成功經驗，通過政府特許經營的方式引入社會資金，走公共服務社會化和市場化的道路建立電子交易平臺。

最后，要加強對《政府采購法》和政府采購制度的宣傳工作，建立政府采購新聞發布制度，編制和發布《政府采購白皮書》。通過客觀的信息披露引導媒體和社會輿論，改善政府采購的輿論環境，提高全社會對實行政府采購制度的正確認知度，為促進政府采購事業健康快速發展創建一個和諧的社會環境。

（執筆：程遠忠 林初寶 梁戈敏）