政府職能轉(zhuǎn)變與社會中介組織的發(fā)展探究

摘 要:政府職能轉(zhuǎn)變是當前中國政府行政體制改革關鍵和核心，而談到政府職能轉(zhuǎn)變則不能不涉及社會中介組織的發(fā)展。社會中介組織是社會利益關系日趨多元化和復雜化的要求和產(chǎn)物，它在政府和市場之間起到聯(lián)結紐帶和橋梁的作用。它對建立發(fā)達、規(guī)范的市場體系和建立運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范、高效廉潔的政府體系，并在參與政府職能轉(zhuǎn)變，促進政府體制改革進程中具有重要的意義。

關鍵詞:政府職能轉(zhuǎn)變 社會中介組織 政府 市場

在傳統(tǒng)的政府職能體系中，政府對于社會事務無所不包。事實證明，這種管理的效率并不高。不同性質(zhì)的事務，需要不同的管理方式。政府管理的特點是具有宏觀性和強制性，對于不符合這種特點的非公共事務，政府難以做到高效管理。政府職能轉(zhuǎn)變的目標，就是要理順政府、中介組織和社會之間的職能分工，政府主要發(fā)揮其宏觀調(diào)控的優(yōu)勢，承擔起宏觀職能;中介組織承擔起政府與社會聯(lián)結橋梁的職能;市場因其利益性和高效性特點，來具體完成各項微觀經(jīng)濟職能。當前改革的重點是轉(zhuǎn)變政府職能，充分發(fā)揮社會中介組織的作用，實現(xiàn)政府與社會的職能的合理配置［１］。

一、中介組織的特征

首先，中介組織的自主性。中介組織依法建立且對其所轄范圍內(nèi)的具體事務負責，而不受政府的干涉，這是中介組織存在的根本要求，政府的責任是制定和健全中介組織運行的法律法規(guī)，而不是插手中介組織的具體事務。

其次，中介組織的自律性。中介組織的控制體系屬于自我控制，自我遵守行業(yè)規(guī)定。中介組織處于政府和市場之間，起到一種溝通橋梁的作用，從傳統(tǒng)的政府與市場的直接聯(lián)系轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)在的三位一體結構。一方面，它不受政府的直接管理和直接干涉；另一方面，它又受政府頒布的法律法規(guī)和行業(yè)規(guī)定的約束。這樣可使中介組織發(fā)揮其本身應有的功能和作用，有利于實現(xiàn)其協(xié)助政府，服務社會的職能。

再次，中介組織的中介性。中介組織處于政府與市場之間，發(fā)揮著中觀管理的作用，同時輸導著上下的信息傳遞，這是中介組織最根本的功能，也是其本質(zhì)的最佳體現(xiàn)。作為最高權力的主體對社會組織和社會個體發(fā)揮著宏觀管理作用；市場作為維持社會經(jīng)濟活動和企業(yè)組織靈活運轉(zhuǎn)的基礎，對社會資源優(yōu)化配置的實現(xiàn)提供生存空間；而中介組織聯(lián)結著作為宏觀實現(xiàn)的政府和微觀活動的企業(yè)，使整個體系的運轉(zhuǎn)綜合起來，為整個社會的協(xié)調(diào)發(fā)展提供了承上啟下式的平臺。

二、中介組織在政府行政體制改革中的地位與作用

1.政府向社會分化職能需要社會中介組織做為平臺。

社會中介適應了社會職能的選擇。政府在進行職能分化時，可以有兩個選擇，一是社會中介組織，另一個是市場。在私人經(jīng)濟領域，市場機制的優(yōu)點可得到最大限度的發(fā)揮;但是在公共領域，市場機制的滯后性就流露出來了，造成經(jīng)濟領域的嚴重失控，它不可能控制經(jīng)濟活動，宏觀經(jīng)濟的波動問題和自身的壟斷趨勢也使市場機制無能為力?；谑袌鲭y以承擔這些職能，便需要一種介于政府和市場即公共與私人之間的組織來分擔這些職能，這就引起了中介組織的出臺［２］。

2.政府向市場分化職能也需社會中介組織作為平臺。

建立社會主義市場經(jīng)濟體制的有機發(fā)展和改革的順利實現(xiàn)，有賴于市場體制的規(guī)范和健全。因此，市場要擔負起組織經(jīng)濟活動，順利完成其應擔負的職能。社會成為市場經(jīng)濟活動的主體力量是當前的發(fā)展趨勢，因此政府有必要向市場分化職能，政企分開、權力下放就是其具體表現(xiàn)。要想建立政府、社會、市場相互協(xié)調(diào)的運作體系，政府的活動就應該以宏觀監(jiān)督為主，而不是具體管理經(jīng)濟活動，其手段一般采取間接管理手段，因此具體直接的管理經(jīng)濟活動的職能理所當然由市場來承擔。依據(jù)價值觀念的要求，通過供求信息和價格、競爭、信貸等經(jīng)濟條件，來組織、協(xié)調(diào)經(jīng)濟運行。政府向市場分化職能是成功進行經(jīng)濟體制改革和政治體制改革的必然趨勢，從而使政府職能真正轉(zhuǎn)入“宏觀監(jiān)督、掌握政策、信息引導、組織協(xié)調(diào)、提供服務和統(tǒng)籌分配”的軌道［３］。

3.中介組織是為社會、政府、市場提供諸如信息、咨詢等各種服務。

它可以為政府的宏觀調(diào)控提供信息咨詢，為發(fā)展規(guī)劃、政策、發(fā)展方針提供建議和參考，適應政府的職能轉(zhuǎn)變。對于市場來說，現(xiàn)代企業(yè)制度的建立意味著企業(yè)的投入產(chǎn)出活動將擺脫對政府的依賴而獨立自主地進行，那么政府的宏觀調(diào)控則通過中介組織對市場進行規(guī)范和引導。中介組織向企業(yè)提供信息、法律、咨詢等方面的服務，使其提高經(jīng)營管理的水平和效率，加快現(xiàn)代企業(yè)制度的建設步伐。

4.政府向市場和中介組織分化職能，是社會發(fā)展的趨勢。

法治和民主的社會是現(xiàn)代經(jīng)濟和政治體制下的要求，政府高效管理需要其民主基礎來支持，從而形成政府管理的民主參與機制，使政府行為沿著“正確”的方向發(fā)展，通過中介組織推動著社會的治理能力從“不能”向“可能”和“能夠”的狀態(tài)轉(zhuǎn)變，并促使現(xiàn)代民主政治時代公民能力及“市民社會”的政治成熟，利于政府行政體系的穩(wěn)定發(fā)展。

三、為有效促進政府職能轉(zhuǎn)變，大力發(fā)展社會中介組織，現(xiàn)階段應采取以下措施：

（一）必須保證中介組織必要的功能和發(fā)揮作用的空間，真正形成政府——中介組織——社會的格局。

首先，政府在實施宏觀管理和間接管理的同時，要真正把一些中觀管理和社會服務性職能，如提出行業(yè)發(fā)展規(guī)劃，為企業(yè)及其它社會主體提供各種服務，對各社會主體的財務核查和審計等下放給中介組織。［４］其次，必須制定一些措施，以保證中介組織能真正發(fā)揮其職能。如靠嚴格的法規(guī)控制政府部門合理行使權力，防止政府部門用行政權力取代中介組織的職能；明確規(guī)定政府決策必須科學化、民主化，決策方案必須經(jīng)過論證，其論證者必須大部分是獨立于政府部門之外的社會主體，而這些主體絕大部分都應是中介組織。這對于推進我國的民主化進程和建設高度文明的社會主義國家將產(chǎn)生積極而深刻的影響。

（二）創(chuàng)造條件，培養(yǎng)中介組織的獨立性，實現(xiàn)“政中（中介）分離”。

明確規(guī)范政府與中介組織之間的關系，保證中介組織的獨立性。從機構形式和組織制度上，要擺脫中介機構與政府部門的從屬關系，割斷其與政府和其它企事業(yè)單位的“臍帶”，實現(xiàn)真正的脫鉤。不具獨立性的中介組織就不可能公正地面向社會和市場發(fā)揮其應有的職責。具體應從以下幾方面入手：第一，今后原則上應不再批設官辦中介組織，今后興辦的中介組織應盡量采用聯(lián)誼制、合伙制、合作制和股份制等組織形式。第二，大力鼓勵、發(fā)展民辦中介組織，特別是像會計師事務所和律師事務所這樣的中介機構更應如此。第三，對目前具有脫鉤條件的中介組織必須讓其脫鉤，其脫鉤的方式可以借鑒國有企業(yè)改革的成功經(jīng)驗，如可以以招標的形式使其與政府脫鉤，也可以以官方撤出投資資金的形式脫鉤，還可以將其注冊資金和用房等作為投資股份的方式脫鉤。第四，中介組織在外界接受法律法規(guī)規(guī)范和約束的同時，內(nèi)部實行一套自我管理、自我約束的組織制度，以確保中介組織開展業(yè)務活動的公正性和規(guī)范性。第五，有關部門要通過制定服務收費標準來保證中介機構的獨立經(jīng)濟來源，以切斷中介組織對政府經(jīng)濟上的依賴性。第六，對于利用職權對中介機構施壓，脅迫中介機構違反法律法規(guī)出具偽證的有關人員，要追究其連帶責任或直接法律責任。［５］這些措施不僅有助于政府職能的轉(zhuǎn)變，規(guī)范政府在管理社會經(jīng)濟生活中的行為，而且從長遠上來看也有利于中介組織的健康發(fā)展。

（三）建立健全中介組織的法律法規(guī)體系，提高對中介組織管理的法制化水平。

從中介組織的組織制度來看，它的建立、運行及組織形式，都應受到一整套法律、法規(guī)的嚴格規(guī)范；在組織形式上，它應該按產(chǎn)權制度的法律特征、承擔責任的形式、業(yè)務特點等注冊成立。必須從我國現(xiàn)階段的實際情況出發(fā)，逐步制定和形成系統(tǒng)配套的不同層次法律法規(guī)體系(如社團法、經(jīng)紀人法、商會法等)，并設置適應市場中介組織健康發(fā)展的監(jiān)督機構和執(zhí)法機構，使中介組織的活動真正做到有法可依，有法必依；同時嚴格的資格審查和執(zhí)業(yè)登記要作為一項長期的、連續(xù)的工作來進行。從而形成比較完善的中介組織法律體系，使中介組織的運行和管理盡快走上法制化的軌道［６］。同時，應凈化中介市場環(huán)境，克服行政保護和地方保護，讓中介機構在平等的環(huán)境中開展公平競爭。

（四）政府職能轉(zhuǎn)變是社會中介組織發(fā)展壯大的推進器

政府職能的轉(zhuǎn)變與中介組織的發(fā)展是相互促進、協(xié)調(diào)發(fā)展的。發(fā)展中介組織，才能提供職能轉(zhuǎn)變賴以生存的土壤，同時，要想推動中介組織的發(fā)展，又需要政府職能的轉(zhuǎn)變，否則中介組織的發(fā)展便失去了動力，成為無源之水，走向衰亡［７］。首先，中介組織的發(fā)展與政府職能的轉(zhuǎn)變是同步進行、相輔相成的。政府職能轉(zhuǎn)變是一個政企分開，下放權力的過程。在這個過程中，社會的自主程度不斷提高，社會民主化程度越高，則中介組織會發(fā)展得越好，而這里社會民主化程度的提高則需政府職能的轉(zhuǎn)變來達到。其次，中介組織的發(fā)展需要政府更好地行使其職權，那么政府職能轉(zhuǎn)變也可作為推進器來促進中介組織的發(fā)展。再次，政府職能轉(zhuǎn)變一方面推動了社會中介組織的發(fā)展，另一方面為自己的轉(zhuǎn)變創(chuàng)造了更好的條件，二者是一種互動的共進關系，是一種雙向而非單向的運作方式。在政府職能轉(zhuǎn)變過程中，必須考慮到一個政府管理范圍的問題，其上限應不損害市場對資源配置的基礎性作用，下限要有效地控制市場的負效應，充分發(fā)揮中介組織在其中的協(xié)調(diào)作用。必須在這個管理范圍內(nèi)來談政府職能轉(zhuǎn)變，否則便失去了其實際意義，甚至會走向其目的的反面。

參考文獻：

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