完善環境法治促進環境執法

健全的環境法治是由完善的立法、嚴格的執法和實際的守法三部分組成的。其中，立法是法律實施的前提和基礎，執法和守法是法律得以實施的過程。因此，要完善環境法治就必須完善環境立法、加強環境執法、并促成認真守法。

一、立法存在某些空白、法律法規之間配套協調性差、操作性差等是我國環境法治不完善在立法方面的表現

要完善環境法治，提高我國環境法的實施效率，首先必須找出現行環境法治中存在的具體問題，找出現行環境法實施效率差、執法難的原因，只有這樣才能做到有的放矢。綜觀我國環境法體系及其執法現狀，我國環境法存在的問題及其執法難，實施效率差的原因有：

1.目前環境立法存在空缺，這導致無法可依現象。主要表現在：（1）缺少一些環境要素保護方面的實體法，如自然保護區、核安全及有毒化學品的安全管理，土壤污染防治、光污染防治、外來物種防范等方面的實體法都還空缺。（2）目前環境法的規定偏重于污染和其它公害的防治問題，對自然資源的合理利用和保護以及生物多樣性保護、生態保護、高原湖泊、國際河流、特色礦產資源、生物安全管理的法律規定的太少或是沒有規定。（3）缺乏環境管理制度的配套性法規。如沒有限期治理、總量控制、生態補償、排污許可、環境規劃等方面的法規。（4）缺乏環境行政執法的程序法。目前我國環境行政執法的程序規定很少，且這些規定散見于各單行實體法中，造成環境行政執法程序不統一，不規范，缺乏執法程序、信息發布、監測手段運用規范、舉證責任的分配、文書的送達等規范。（5）缺少環境管理行為規范，如環境監察管理規范、環境監察工作規范、環境行政違法行為處分規范。（6）缺乏區別于傳統民事責任的環境污染損害賠償責任和索賠程序的規定，缺乏對瀆職者和排污企業法定代表人的責任追究規定。（7）法律規定由地方制定相關規章和實施辦法的，地方沒有制定，缺少地方性配套法規、規章、辦法。如《固體廢物污染環境防治法》第49條授權地方制定關于農村生活垃圾管理的辦法，但幾乎所有地方政府都沒有制定。

2.現行環境法律、法規之間缺乏協調和配套，過于原則，操作性差，導致環境行政執法者往往感到有法難依。（1）我國環境立法長期奉行“宜粗不宜細”的立法指導思想，造成環境資源法律規定過于原則和抽象，很多法律規定不具體，又沒有施行細則，也沒有配套的實施措施，缺乏具體的操作規定。如在環境行政部門做出責令停止生產和使用時，環保部門缺乏相應的強制手段，往往使這一處罰難以落到實處，難以執行；再如《固廢法》雖對包裝物的回收做了原則的規定，但對包裝物回收后如何處置卻未做規定，這就需要制定相應的實施條例。（2）環境法律、法規中禁止性規定和罰則規定多，經濟刺激手段規定的少，環境行政執法呈現出“利益限制型”立法，導致經濟利益和環境利益，經濟發展和環境保護相對立，使執法效果較差。（3）地方性環境標準不一，區域性環境行政執法缺乏統一的標準和尺度，使防范跨行政區域的環境污染方面的環境行政執法難以開展，缺乏跨區域的環境污染糾紛行政協商機制。

3.環境法強制性處罰措施少，罰款標準低，執法“軟件”較差。環境行政執法部門所能采用的強制性處罰措施太少。我國現行環境法所規定的環境行政處罰形式主要有：警告、責令停止違法行為、責令限期改正、罰款、責令停止生產和使用、責令重新安裝使用防污設施、責令限期治理、責令停業或關閉等。而其中環境保護行政主管部門能使用的行政處罰措施主要是警告、責令停止違法行為、責令限期改正、罰款、責令停止生產和使用、責令重新安裝使用防污設施幾種。環境保護部門在對環境違法行為處罰時幾乎沒有違法強制處罰權，導致了環境保護部門執法的難度，經常出現當事人不配合，而環保部門又沒有強制措施，對當事人無可奈何的情況，致使環境行政執法缺乏力度。

4.守法成本高，違法成本低。（1）目前，排污收費的征收標準偏低，低于治污成本，導致違法成本過低。（2）環保部門的罰款額度一般只有10萬元，罰款額度往往比企業環保設備的運行成本低，起不到遏制違法行為的效果。目前，我國《大氣污染防治法》、《水污染防治法》、《環境噪聲污染防治法》等法律規定環境保護機關對環境行政違法行為的罰款額度的最高限額為10萬元，只有《固體廢物污染環境防治法》規定環境行政機構的罰款額度最高為20萬元。由于環境罰款的數額不高，企業寧愿被罰款也不愿治理污染，出現守法成本高，違法成本低的怪現象。同時《固廢法》還規定如果造成固體廢物污染事故并造成重大損失的，由縣級以上人民政府環保局按直接損失的30%計算罰款，但最高不得超過100萬元。而其他污染防治法中沒有對造成重大環境損害的罰款規定。《固廢法》在這一規定上比其他法律向前大大的邁進了一步。然而，這一規定往往會導致以罰款權取代索賠權，特別是罰款后，污染損害人不再對所造成的環境本身的損害進行賠償。

5.執法手段還比較單一。目前，我國在環境行政執法中還沒有采用與環境行政相對人進行談判，或者以鼓勵手段促使環境行政相對人自愿守法等執法手段，即法律沒有給環境保護部門設立相應的獎勵機制。因此，對環保做得好的企業，缺乏獎勵措施，容易挫傷守法者的積極性，這和國外環境行政執法手段相比較，執法手段還比較單一，還主要是依靠環境行政權力的威懾力來進行執法的，只有行政命令機制，沒有經濟激勵機制。因此，執法過程比較生硬，執法手段不靈活，違法活動的反彈率比較高。

6.目前，環境保護部門沒有查封、凍結、強制劃撥等強制執行權，這使環境行政處罰存在執行難的問題。

二、發揮地方人大的作用，完善陜西

環境法制，提升陜西環境執法能力

基于我國環境法治中存在的問題和環境法實施和執行中存在的困難，并結合陜西的地域特點，對于陜西人大而言，應從環境立法、環境執法能力建設、環境執法體制、環境執法監督管理機制等方面來加強和完善環境法治，提高環境法的實施效率和環境執法的能力。

1. 加快立法進度，填補環境保護法空白，完善地方環境法體系，強化環境行政執法的可操作性規范，強化地方人大的立法推力。（1）填補生態保護的法律空白。制定陜西地方性《自然保護區管理條例》、《生物安全管理條例》、《土壤污染防治條例》法規；完善該安全領域的法律空白，制定《輻射污染防治條例》；完善環境管理制度，規范執法行為，制定《環境監測管理條例》、《環境監察工作條例》等法規。（2）制定配套法規，增強環境法律、法規的可操作性。①法律、法規有明確立法授權的，抓緊完成授權立法;②需要在上位法規定的行政處罰的行為、種類和幅度范圍內做細化規定;③對上位法的原則性規定，制定實施性的法規，規定具體制度和措施;④需要制定有關法律的實施細則或者單項法規;⑤將環境保護工作行之有效的管理模式規范化、制度化、法制化;⑥通過立法賦予環保局行政強制權;⑦借鑒江蘇、浙江、上海等地做法，制定環境保護舉報獎勵辦法，以激勵性方法促使社會公眾對環境違法行為的監督。

2. 建立聯合聯動執法機制，發揮人大的指導協調作用，加強對環境行政執法活動的監督，實現地方人大在環境執法中的監督推力。目前我國有關環境管理體制的立法分散在各種單行法律、法規、規章甚至政策性文件中，由于管理權不集中，各部門環境行政執法過程中難免出現重復、交叉和矛盾。為了完善環境監督管理體制方面，應在環境行政執法中引入協作執法、聯合執法和環境行政執法聯席會議制度，及時與經濟、工商、交通、資源管理部門等與環境行政執法相關行政部門溝通、協調，建立環境行政執法的聯動機制，采取聯合執法行動是提高執法效率，避免執法阻滯的一條有效途徑，人大在這方面可以發揮一定的指導協調作用。

第一，對法律的實行加以監督。第二，對不執行法律的加以懲辦”。而對于目前存在的執法中存在的問題，人大應加強執法監督、加大執法檢察的力度，開展執法暗訪糾正和查處環境行政執法系統內部欺上瞞下的行為，監督行政處罰的自由裁量權。指導執法機關完善環境行政執法責任制，重大執法事項集體討論決定制度、環境執法稽查制度、違法行政責任追究制度、行政執法評議考核制度、“查處分開”制度。結合行風和作風“兩風”建設，認真解決不作為和不落實的問題。實行瀆職行為通報制度，對執法人員違規違紀執法的行為進行曝光，并向全省進行通報。同時，人大可以加大執法檢查監督的公開性和透明度，使之置于公眾監督之下；聘任特約環保執法監督員，加強對環境保護社團的支持，配置社會監督力量，減輕環境行政執法的壓力，彌補環境檢查監督力量的不足。

3. 加大宣傳，提升人大在環境法治建設中的宣傳作用。大力開展環境保護宣傳教育，提高全社會的環境保護觀念和意識，發動公眾和輿論的支持，為環境行政執法創造良好的社會氛圍。樹立環境保護意識，是環境保護工作順利進行的基礎，也是徹底治理環境污染，改善環境狀況的根本方法。人大應加強環境保護的宣傳教育：（1）普及環境法律和環境保護知識，特別是對地方人大制定并通過的有關法規，定期進行宣傳，建立法律普及的長效機制；（2）對新頒布的環境法律和地方性法規應由人大組織機關和企事業單位的領導人員和責任人員進行培訓，使他們能夠充分了解這些規范性文件的內容，強化他們的環境保護法律意識。（3）加強人大與新聞報道之間的聯動機制，利用新聞輿論加強新制定的法規的宣傳和實施情況的監督。

（作者單位：西北政法大學經濟法學院）