布加勒斯特峰會與北約的轉型

2008年4月2-4日，北約成員國首腦會議在羅馬尼亞首都布加勒斯特舉行。本屆峰會是北約成立以來規模最大的一次，有26個成員國和20多個伙伴國和一些國際組織的代表參加。此次峰會除了召開北約最高級別會議——北大西洋理事會會議外，還召開了歐洲－大西洋伙伴關系理事會會議、北約－俄羅斯理事會會議以及北約－烏克蘭委員會會議。本次會議主要討論了北約東擴問題、阿富汗問題以及北約能力建設問題等三項議題。

峰會的主要內容

一、北約東擴問題。

本次峰會討論的北約東擴問題，指的是能否吸納克羅地亞、阿爾巴尼亞和馬其頓三國加入北約，是否邀請烏克蘭、格魯吉亞加入“成員國行動計劃”問題。在4月3日召開的北大西洋理事會會議上，北約各國領導人決定正式邀請克羅地亞和阿爾巴尼亞加入北約，但馬其頓的入約申請因與希臘的國名糾紛被暫時擱置。按照北約擴大程序，克羅地亞和阿爾巴尼亞將與北約展開入約談判，并簽署入約議定書。議定書經北約成員國和被邀請國議會批準后，這兩國就能成為北約的正式成員國。這將是北約歷史上的第六次擴大。

在此次北大西洋理事會上，由于遭到法德等國的反對，烏克蘭和格魯吉亞加入北約“成員國行動計劃”的申請未被接受。北約“成員國行動計劃”于1999年出臺，是加入北約的必經步驟。雖然美國力主在本次峰會上吸納烏格兩國加入北約“成員國行動計劃”，但德法兩國認為時機尚未成熟，如果北約急于東進只會進一步激怒俄羅斯，而且烏克蘭多數民眾仍然不支持加入北約，格魯吉亞也存在親俄羅斯的阿布哈茲自治共和國和南奧塞梯自治州不會隨格魯吉亞加入北約的問題。

二、北約在阿富汗的行動問題。

阿富汗問題是本次北約峰會的一個重點議題。為此，北約各國專門在4月3日下午舉行了關于阿富汗問題的特別會議，邀請其他參與北約在阿富汗軍事行動的國家領導人以及聯合國秘書長潘基文和阿富汗總統卡爾扎伊與會，共商對策。特別會議結束時發表了一份題為“國際安全援助部隊戰略遠景”的聲明，承諾各方將對阿富汗共同承擔長期責任，包括為北約領導的駐阿國際安全援助部隊提供更多軍事支持；幫助阿富汗政府提高自主行動能力；通過加強國際社會在阿軍事和民事努力的協調形成全面的阿富汗問題解決方案；加強與阿鄰國特別是巴基斯坦在反恐等領域的合作。會議聲明中并未涉及對阿增兵的細節，但與會的法國總統薩科齊當天宣布將向阿富汗東部增派大約800名士兵。美國此前也表示將向阿富汗增派3500名海軍陸戰隊員。

由于阿富汗安全形勢在近兩年持續惡化，且只有主要來自美國、英國、加拿大、荷蘭的兩萬多士兵在阿南部和東部地區與塔利班等武裝正面作戰。為彌補戰力的不足，美國近年來一直敦促其他北約盟國對阿增兵，并呼吁各國解除對其部隊的行動限制，從相對安全的地區派往戰斗激烈的阿南部，但迄今少有響應。德國、意大利等北約成員國迫于國內壓力至今沒有作出實質性的增兵承諾，更拒絕將其部隊派往危險地區。據此可以認為，北約這次阿富汗問題特別會議在增兵阿富汗問題上并沒有取得實質進展。

三、承諾進一步推進北約能力建設。

推進北約的能力建設是一項長期工程。在峰會的宣言中，北約各國承諾將在里加峰會通過的《綜合政治指導》文件的指導下，進一步提高北約的行動能力，進而發展一種裝備現代化的具備良好協作能力和靈活反應能力的武裝力量。為此，北約將重點加強以下幾個領域的建設：確保成員國提供必要的部隊支持北約快速反應部隊且為其準備戰略預備隊。進一步發展聯盟仍顯不足的各種能力，包括提高戰略空軍和戰區空軍的運送能力；通過加強信息網絡合作提升空軍指揮系統的一體化和海軍獲取情報的能力以增強促進盟國在軍事行動中的協作能力；通過合作和標準化促進國防工業的合作；積極發展應對化學、生物、核武器等大規模殺傷性武器的能力；改革聯盟的組織結構和程序使其更加精簡高效；改革防務計劃程序以使其具備快速反應的效能；敦促各國提高國防預算。改革北約總部增強其反應能力以做出快速有效的決策。此外，北約還承諾加強信息安全和能源安全領域的合作。

此外，協調與俄羅斯的關系也是本屆峰會的一項重要議題。俄羅斯總統普京應邀出席了在4日召開的北約一俄羅斯理事會會議。這也是該理事會2002年成立以來首次舉行國家元首級會談。北約各國與俄羅斯的會談沒有就北約東擴、美國計劃在東歐部署戰略導彈防御系統、俄中止執行《歐洲常規武裝力量條約》和科索沃獨立等雙方分歧嚴重的問題達成協議，但此次會議畢竟使雙方交換了對這些問題的看法。同時，為了緩和與北約和美國的緊張關系，俄羅斯同意讓北約過境俄領土向駐守在阿富汗的國際安全援助部隊運送除致命武器以外的物資。

北約的轉型

布加勒斯特峰會事實上是美歐等國推動北約轉型的又一次行動。冷戰結束以后，北約開始轉型。兩極格局的解體根本性地改變了北約各國面臨的安全環境，蘇聯集團武裝入侵的威脅不復存在。北約各國開始重新思考其職能和使命，調整其戰略和能力，并對中東歐國家開啟了準入的大門。“9·11”事件使其成員國更清醒地認識到他們所面臨的新的安全威脅。在這種情況下，北約加速了轉型的步伐以應對新的安全挑戰。北約的轉型主要包括以下幾個方面：

一、軍事戰略更具進攻性。

冷戰期間，北約的軍事戰略是一種武力威懾基礎上的前沿部署和防御安排，用以保證北約防區內盟國的安全，且北約從未參與任何防區外的軍事行動。隨著華約和蘇聯的解體，北約成員國面臨的威脅已經從傳統的軍事入侵威脅向多樣化、多層次、不確定性和難以預測的威脅轉變，其來源和地域范圍都大大拓展。在新的安全環境中，這種以威懾為基礎的軍事防御戰略逐漸失效，無法應對以國際恐怖主義和大規模殺傷性武器擴散為主的非傳統安全威脅。為此，北約從1990年7月倫敦峰會開始調整其軍事戰略，到1991年11月召開的羅馬峰會上，北約正式推出了新的軍事戰略包含“威懾”、“危機反應”和“投入戰斗”三個步驟的“危機處理戰略”以取代此前實行多年的“靈活反應戰略”。

1999年4月華盛頓峰會上，北約對這一“危機處理戰略”作了進一步的認定并進一步明晰化。把北約所承擔安全任務的重點由集體防御轉向危機處理。同時，把北約的執行任務的區域由成員國領土擴展到周邊地區。2002年11月布拉格峰會討論了提高北約的軍事反應能力的問題并促使北約的“域外干預”原則得到堅持并進一步擴大。2006年11月里加峰會出臺了《全面整治指導》戰略文件，明確把反恐、防止大規模殺傷性武器、處理地區危機和沖突、防止戰略資源運輸受阻等作為今后工作的重點，并強調提高北約在傳統防區外應對非對稱威脅的能力和快速反應能力。本次布加勒斯特峰會繼續推進和擴大北約在阿富汗的軍事行動并加強北約靈活反應能力的建設，就是北約推進“危機處理戰略”又一次的具體表現。

冷戰后，北約一直在積極實踐這一“危機處理戰略”，較之從前的防御性戰略，北約軍事戰略的進攻性和主動性大為增強。“反應”和“投入戰斗”成為這一戰略的側重點。北約傳統的防御性職能逐漸淡化，“積極干預”和“主動干預”成為北約未來發展演進的目標。從波黑維和到轟炸南聯盟，再到出兵阿富汗，北約不斷超越其傳統防區進行軍事打擊行動，北約的這一系列行動也從事實上證明了北約軍事戰略的進攻性。

二、軍事能力更具靈活性。

為了適應“危機反應戰略”，完成危機處理的使命，北約對其軍事力量及其指揮系進行了調整和改造，以便增加靈活性。對北約軍事能力的改造主要包括三個部分：其一，建立一支具備快速反應能力的軍事力量——北約快速反應部隊。北約要求聯盟軍事力量應具有裝備現代化、可協同作戰、反應靈活和可持久作戰等特點。在1994年北約布魯塞爾峰會提出的“多國聯合特遣部隊”計劃和1999年華盛頓峰會上提出“防務能力行動”計劃的基礎上，2002年11月的布拉格峰會正式決定建立北約快速反應部隊，到2006年11月，北約最終完成了北約快速反應部隊的組建工作。其二，提高聯盟尚顯不足的各種作戰能力，如協同作戰能力、遠程投放能力和信息獲取能力。為了便于和成員國協同作戰，北約逐漸推進北約各國武器系統的規格和標準的統一。為了提高遠程投放能力，里加峰會決定組建北約戰略空中投放編隊。2006年的里加峰會上，北約首腦同意發展信息優勢能力的建設。主要通過“北約網絡共享能力”項目以及2001年9月建立的“聯盟地面監控系統”以對抗網絡攻擊，獲取海事信息等。其三，改造北約的指揮系統，使其更加精簡和靈活。北約從90年代的精簡機構已發展到“9·11”后強調取代按地域劃分的指揮系統，改為按職能設置指揮系統。在2002年召開的布拉格峰會上，北約做出了改革其軍事指揮機構的決定。北約現有的20個軍事指揮機構被精簡到11個。軍事指揮機構的精簡，將使北約變得更加靈活而有效，讓北約和美國可以在歐洲以外更方便地進行軍事干預。由此可見，布加勒斯特峰會上的推進北約能力建設就是增強其軍事力量靈活性行動的繼續。

三、擴展范圍更具全球性。

冷戰結束后，蘇聯解體在世界重要戰略地區留下了巨大權力真空，北約一方面在亞歐大陸通過吸納新成員、發展和平伙伴關系等方式在亞歐大陸擴展勢力；另一方面，在地中海、中東、亞太等世界重要戰略地區通過各種合作機制發展與相關國家的關系，以實現拉攏這些國家為北約的行動提供支持以及對這些國家施加影響的目的。這些行動在很大程度上推動了北約的全球化。

在亞歐大陸，北約通過“和平伙伴關系計劃”和歐洲一大西洋伙伴關系理事會(前身為北大西洋合作委員會)，在加強北約與中東歐國家聯系的同時也積極吸納其中一些國家加入北約。1994年1月，北約在布魯塞爾首腦會議上接受美國的建議，通過了“和平伙伴關系計劃”，通過該計劃，北約與中東歐和前蘇聯國家建立了雙邊安全關系，其主要目標是加強北約與伙伴國的軍事合作和聯系，以及在危機處理和維和中的聯合軍事行動。歐洲一大西洋伙伴關系理事會則是與“和平伙伴關系計劃”相配合的一種多邊的合作機制。它成立于1997年5月，為北約和中東歐國家開展政治和安全方面的對話與合作，提供了一個多邊論壇。北約通過“和平伙伴關系計劃”和歐洲一大西洋伙伴關系理事會為北約東擴做好了準備。1999年，波蘭、匈牙利和捷克三國加入北約，北約開始向中東歐地區拓展影響。2004年，愛沙尼亞、拉脫維亞、立陶宛、斯洛伐克、斯洛文尼亞、羅馬尼亞和保加利亞等7國加入北約，這是北約自成立以來規模最大的一次擴充。本次布加勒斯特峰會，北約又向克羅地亞和阿爾巴尼亞發出入盟邀請，馬其頓解決好與鄰國的關系問題后也將被接納。北約的東擴增強了北約的軍事實力和影響力，拓展了北約的戰略空間，實現了北約戰略重心東移的計劃。

在地中海、中東、亞太等其他重要地區，北約通過一系列軍事合作機制在這些地區發揮影響。在地中海地區，北約在1994年建立了“地中海對話”機制，并在2004年的伊斯坦布爾峰會上把這一機制提升為一種伙伴關系，從而實現了通過多層次的會談增進政治對話、通過各類軍事演習和相關教育和培訓活動增進協作能力、通過有效的情報共享和海軍合作加強反恐合作的目的。在中東，北約通過在2004年伊斯坦布爾峰會上確立“伊斯坦布爾合作倡議”機制與中東國家開展雙邊合作，合作的領域包括：為北約領導的反恐行動作出貢獻、阻止大規模殺傷性武器的擴展和非法武器交易、提高各國應對共同挑戰和威脅的能力、開展公眾外交增加這些國家對北約的認識等。在亞太地區，北約通過聯系國機制，與澳大利亞、日本、韓國和新西蘭等國發展關系。在1998年確立了北約發展與這些國家關系的一般原則，并在2004年命名這種合作關系為“聯系國”機制，2006年里加峰會上，北約首腦同意繼續加強與這些國家開展共同演習、共同行動、語言培訓和咨詢、信息交流等領域的合作。

可以看到，由于美歐等國面臨恐怖主義和大規模殺傷性武器擴散等新的共同安全威脅，在可以預見的未來作為美歐聯盟的北約會繼續存在和發展。為了應對這些具有不確定性、來源和地域范圍拓展的安全威脅北約必將采取更多的干預行動，其軍事戰略進攻性特征會不斷顯現。同時，這些新的安全威脅挑戰了北約傳統的以集體防御為主體的軍事力量體系，北約雖然不斷轉型，但正如阿富汗行動證明的那樣，軍事效能的不足嚴重影響了其作用的發揮。為了更好地發揮作用，北約必將進一步進行能力改造、增加其軍事能力的靈活性以更好地參與到各種危機處理行動中。由于美國的積極推動，北約的全球化戰略會繼續推進，隨著北約成員國和各種合作伙伴國的增加，北約會在國際安全領域中發揮更廣泛的影響。

(作者單位：復旦大學外交與公共事務學院)

(責任編輯：王棟)