淺談城鄉經濟結合發展中的政策乏力難題

[摘要] 統籌城鄉發展，促進城鄉經濟結合是我國構建和諧社會的重中之重.而政策乏力是城鄉經濟結合發展中所必須解決的問題之一.本文系統的分析了在城鄉經濟結合中，政策乏力的突出表現形式及解決辦法。

[關鍵詞] 政策創新 政策全力 必要性

眾所周知，我國在著力進行改革開放，推進現代化的同時，也在積極出臺各項政策來促進城鄉結合，以城市的經濟發展來帶動鄉村的經濟發展。但我們也應該看到在城鄉經濟結合的政策運用與執行中出現的政策乏力問題。如何更好的認識和解決政策乏力問題是我們推進城鄉經濟發展、構建全面小康社會和社會主義和諧社會的必要前提。

一、政策乏力的成因

政策乏力的問題由來已久，其成因十分復雜。政策乏力與政策的效應遞減并不相同。政策的效應遞減指的是沒有接續創新政策情況下的影響力減弱，而政策乏力則指一種新政策在初期的執行中就由于各種原因而效果很差，影響力極弱，沒有達到預期結果甚至出現“短命”的現象。致使政策乏力的影響因素有時間、地域、信息的不對稱性、城鄉的利益效應與政治效應、執行者的執行觀念等等。其中反映出來的比較突出的是地方保護主義和“上有政策，下有對策”問題。

二、城鄉二元結構中的地方保護主義

由于我國歷史和先期政策的原因使得城鄉二元結構十分明顯。這種城鄉的二元結構在區域經濟學中可以稱之為兩個區位。它們既是空間的位置，也是各種經濟性要素的有機結合體。由于要素具有等級性，不同等級的要素對于區位價值的提升和創造的作用是不一樣的。一般來說，自然條件和自然資源可以被認為是最初級的要素；而資本、人力等要素被看成是高一級的要素；至于影響作用更大、影響范圍更廣的技術和制度等可被認為是更高級的要素。另外，要素在一定經濟空間上的聚集形態也構成了區位價值的本源。因此，聚集的要素等級以及形態較為關鍵。我們知道，城市這個區位主體不但占據著空間上的有利位置，而且在要素等級上處于高端，擁有技術、資本、人力等高級要素，而鄉村這個區位主體則僅擁有自然條件、自然資源等最初級的要素和相對不利的位置，即處于弱勢。根據區域經濟學的區位理論，區位的重要特征之一就是唯一性和相對壟斷性。這種區位的相對壟斷性表現在城市和鄉村的二元關系中就是地方保護主義，或者說城市保護主義、城市壟斷性。由于先期政策多年形成的慣性思維，雖然對于鄉村城市化的發展方向國家和地方政府在認識上非常清晰，然而在實踐中，當城市和鄉村的結合出現矛盾時，或者說城市的某些利益受到沖擊時，城市的利益便首先被保護起來。例如，前幾年，某市轟轟烈烈開展的“梳理行動”就通過拆除城市周邊的廉價租房將眾多外來農民工棲身的住所鏟除，并導致眾多農村勞務人員居無定所而離開該市。這雖然是個例，但我們從中不難看出城市保護主義的身影。而要從根本上解決城鄉二元結構，打破地方保護主義，使各項政策得以有效的實施，轉變思維觀念，統籌城鄉一體化是重點。轉變思維觀念，特別是政策執行者的思維觀念，要真正認識到各種創新政策之間的關系與內容。改變城鄉二元結構，縮小城鄉差距，既要靠農村、農業自身的發展，也要靠工業“反哺”，城市帶動，而農業、農村的發展又可以促進城市和工業發展質量的提升。

三、“上有政策，下有對策”難題及解決

“上有政策，下有對策”問題雖然不像地方保護主義那樣激烈，但比地方保護主義問題更加普遍，所涉及的范圍更加廣泛。有些學者認為“上有政策，下有對策”本質上是相關政策主體之間基于利益得失的考慮而進行的一種博弈過程。政策目標的實現程度取決于博弈參與者的策略選擇。所以，“上有政策，下有對策”有其積極的一面，是對政策的創新和靈活運用。但本文以為，在城鄉經濟結合的實際情況中，城市處于絕對的優勢地位，鄉村處于弱勢地位，絕大多數的政策是向著鄉村傾斜，可能會使城市這個政策主體的利益在短期內受到損害，因此，“上有政策，下有對策”在城鄉結合中的政策博弈在大多數情況下都是不利于經濟發展的。“上有政策，下有對策”現象主要表現在以下幾個方面：

1.改變政策內容實質，歪曲含義。這樣執行的結果是改變政策制定的最初目的，導致政策無法得到真正的貫徹落實，甚至無果而終。

2.增加或減少政策的條件。這樣做的目的是或增加政策的執行難度，使政策根本無法執行，或降低政策的執行效果，影響原定目標的實現。

3.象征性的敷衍。這種情況下由于執行者對上級政策有意見，有看法，不按照上級規定的方式和時間執行。致使政策實施沒有力度或沒有抓住時機。

4.表面一致，實質不然的政策執行方案。當執行機關執行的政策對自己的利益有損害的時候，所制定的表面上與上級政策一致，實際卻相違背的實施方案。目的是保護自己范圍內的利益。

解決“上有政策，下有對策”問題需要繼續發揮和加大各級人大、政協的執法監督檢查力度，完善監督體系，建立個人負責制的監督管理體制，監督要隨政策而行，甚至要先行，同時加大問責的力度。加強對各級政府領導的教育，保證各項政策的有效實施。

黨的十七大大報告明確提出把堅持統籌城鄉發展，促進城鄉經濟結合，發展現代農業，繁榮農村經濟放在重要位置。這就需要我們采取更有力的措施應對政策乏力問題，這是保證各項政策得以有效實施的關鍵。

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