從法律角度談壟斷行業(yè)的改革

[摘要] 壟斷行業(yè)收入分配的巨大不公，已經(jīng)成為當(dāng)今敏感的社會問題，隨著我國市場化經(jīng)濟體制改革的深入，尤其是黨中央提出的構(gòu)建社會主義和諧社會，我國對壟斷行業(yè)的改革已經(jīng)成為全社會關(guān)注的焦點。本文擬從法律的角度對壟斷行業(yè)的改革提出建議。

[關(guān)鍵詞] 壟斷 市場競爭機制 反壟斷法律體系

金融、證券、保險、石油、電力、電信、鐵路等壟斷行業(yè)的高工資和高福利，以及收入的不透明，一直為社會輿論所關(guān)注。分配不公的實質(zhì)在于權(quán)力所主導(dǎo)的對資源以及利益的劃分，要解決分配不公，也只能從規(guī)范權(quán)力的邊界入手。壟斷行業(yè)的“幸福生活”，無外乎壟斷企業(yè)自身的權(quán)力，以及政策所賦予的對市場的劃分能力，這從根源上指明了打破壟斷的方向。

一、放寬市場準(zhǔn)入政策，引入市場競爭機制

打破行業(yè)壟斷的重要手段之一是在壟斷行業(yè)內(nèi)部引入競爭機制，允許相應(yīng)的外資企業(yè)、民營企業(yè)進入市場并公平參與競爭，而不僅局限于在原有企業(yè)“分拆”之后的企業(yè)之間開展競爭。市場競爭是資源優(yōu)化配置的根本手段，也是提高企業(yè)生產(chǎn)效率和改善消費者福利的根本手段。在競爭的狀態(tài)下，經(jīng)營者會努力通過降低價格，改善質(zhì)量，增加品種等方式滿足消費者的需求，而且為了實現(xiàn)這些目的，它們會不斷改善經(jīng)營管理和進行技術(shù)創(chuàng)新。當(dāng)前我國對壟斷行業(yè)最大的改革舉動就是進行市場拆分，但拆分的結(jié)果只是使市場由過去的獨家壟斷轉(zhuǎn)變?yōu)榘吹赜蚧虬唇?jīng)營性質(zhì)類似的企業(yè)劃分的少數(shù)幾家的國家壟斷，由此形成的競爭也只是國企之間為強化各自的壟斷地位而進行的惡性競爭。綜觀世界各國，以美國、英國為代表的國家都在努力降低壟斷行業(yè)的進入壁壘，以實現(xiàn)這些行業(yè)經(jīng)營主體的多元化。作為世界上第一個跨國性的反壟斷政策體系，歐盟競爭法一直試圖排除成員國之間的貿(mào)易障礙，在運輸、能源、郵政和電信等領(lǐng)域打破壟斷局面，普通消費者則成為了這一政策的最大受益者。

當(dāng)前，我國壟斷行業(yè)排除競爭者進入市場的現(xiàn)狀在很大程度上是由于舊的體制造成的。我國大多數(shù)壟斷行業(yè)長期實行事業(yè)化管理體制，壟斷企業(yè)有著市場經(jīng)營與行業(yè)管理的雙重法律地位。因此，我國打破行業(yè)壟斷的重要措施之一就是在這些行業(yè)大力推進政企分開，大力推進壟斷企業(yè)的公司制改革，建立真正的現(xiàn)代企業(yè)制度，尤其是在盈利性的壟斷行業(yè)如電信、電力等部門，建立起企業(yè)獨立經(jīng)營和自負(fù)盈虧的企業(yè)制度，打破人為的壟斷因素，實現(xiàn)政企分開，引導(dǎo)社會資本的進入，引入市場競爭機制。

二、加強行業(yè)監(jiān)管，完善壟斷行業(yè)監(jiān)管體系

我國通過了鐵路法、電信法、煤炭法、銀行法等一系列的法律法規(guī)，很多行業(yè)內(nèi)部也建立了監(jiān)管制度，但監(jiān)管流于形式，如壟斷行業(yè)收入過高，壟斷產(chǎn)品、服務(wù)價格上漲過快，壟斷行業(yè)只顧自身利益而不顧消費者利益等現(xiàn)象依長期存在卻是不爭的事實。導(dǎo)致上述現(xiàn)象的主要原因在于:1.對壟斷行業(yè)的監(jiān)管并不是一般意義上的政府行政管理，監(jiān)管應(yīng)該包括監(jiān)管法律體系、監(jiān)管政策、監(jiān)管機構(gòu)、監(jiān)管方法和監(jiān)管工具在內(nèi)的現(xiàn)代監(jiān)管模式和原則，而我國監(jiān)管制度的法律體系不健全，壟斷行業(yè)內(nèi)部監(jiān)管框架還沒有基本成型;2.政府職能轉(zhuǎn)變不到位，政府雖然正在著力推進行政管理方式的轉(zhuǎn)變，但由于投融資體制、價格制度、市場準(zhǔn)入等項改革的滯后，政府對基礎(chǔ)性壟斷行業(yè)的不規(guī)范干預(yù)仍然過多，同時政府部門職能交叉、重復(fù)的問題也還未能根本解決，因此，加快推進壟斷行業(yè)改革、建立現(xiàn)代監(jiān)管框架需要進一步加快政府職能轉(zhuǎn)變，實行政企分開、政資分開、政監(jiān)分開。

監(jiān)管的目的之一是促進和培育市場競爭，因此壟斷行業(yè)監(jiān)管體系應(yīng)貫徹?zé)o歧視、透明度和程序公正的原則。無歧視即指所有符合市場準(zhǔn)入條件的企業(yè)有平等參與市場競爭的權(quán)利；透明度原則至少要求公開監(jiān)管的法律和規(guī)章，以使市場主體對其法律行為有可預(yù)見性；程序公正則應(yīng)當(dāng)保證在當(dāng)事人對監(jiān)管機構(gòu)裁決不服的情況下有得到法律救濟的權(quán)利，即監(jiān)管機構(gòu)的行政裁決有得到司法審查的可能性。同時行業(yè)監(jiān)管還應(yīng)當(dāng)保證監(jiān)管機構(gòu)的獨立性，主要表現(xiàn)在兩方面:1.監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)獨立于被監(jiān)管的企業(yè)，以保證它在被監(jiān)管企業(yè)與其他企業(yè)或與消費者的爭議中處于中立地位，不偏袒被監(jiān)管者;2.監(jiān)管機構(gòu)獨立于政府其他部門，即它們在案件審理和裁決時不受制于其他政府機構(gòu)。考慮到我國壟斷行業(yè)的企業(yè)一般隸屬于國資委，為保證行業(yè)監(jiān)管的公平和公正，這些監(jiān)管機構(gòu)也應(yīng)當(dāng)獨立于國資委。

三、完善反壟斷法律體系

2007年8月30日，十屆全國人大常委會第二十九次會議經(jīng)表決通過反壟斷法草案，反壟斷法將于2008年8月1日施行。反壟斷法草案從起草到審議，歷經(jīng)十三載，見證了中國市場經(jīng)濟的艱難轉(zhuǎn)型。反壟斷法的出臺，初步界定了壟斷行為的三方面具體內(nèi)容，建立了反壟斷的執(zhí)法體系和救濟途徑，將為部分壟斷行業(yè)的改革掃清法律障礙。但我們必須清醒地認(rèn)識到，將解決一切壟斷問題的希望都寄托在一部反壟斷法上是遠遠不夠的，我國需要一部適合我國國情且具有可行性的反壟斷法律體系。世界上反壟斷法體系最為完善的美國，自1890年《謝爾曼法》起，歷經(jīng)了一百余年才形成了以《謝爾曼法》、《克萊頓法》、《聯(lián)邦貿(mào)易委員會法》為中心，涵蓋企業(yè)并購指南和若干法院判例的制度體系，同時打上了不同時代的烙印。我國的反壟斷法律體系中應(yīng)該包含禁止行政壟斷、禁止壟斷協(xié)議、控制企業(yè)合并、禁止濫用市場優(yōu)勢地位四個方面內(nèi)容，明確設(shè)置壟斷違法行為的法律責(zé)任。同時要建立一個統(tǒng)一、獨立和權(quán)威的反壟斷執(zhí)法機構(gòu)，以便其獨立、高效、公平地負(fù)責(zé)反壟斷職責(zé)。

參考文獻:

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