農(nóng)村公共產(chǎn)品供給滯后的體制因素分析

[摘要] 當前農(nóng)村公共產(chǎn)品供給滯后的體制因素有很多，主要有城鄉(xiāng)二元體制對農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的制約；農(nóng)村行政管理體制對農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的制約以及不完善的激勵體制與利益保護體制對農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的制約。

[關鍵詞] 農(nóng)村公共產(chǎn)品 供給滯后 體制因素

建設社會主義新農(nóng)村，其中應該放在突出位置的一項工作就是為農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民供給優(yōu)質足量的農(nóng)村公共產(chǎn)品。農(nóng)村公共產(chǎn)品供給直接關系到新農(nóng)村建設的健康發(fā)展以及鄉(xiāng)村的政治穩(wěn)定和社會安定，不僅是經(jīng)濟問題，更是社會和政治問題。

一、城鄉(xiāng)二元體制對農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的制約

長期以來，在“重工輕農(nóng)”與“重城輕鄉(xiāng)”思想的影響下，我國在公共產(chǎn)品方面一直實行“一個國家兩種制度”，這是導致城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品差距過于懸殊的根本原因。例如在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織形式上，對分散的小農(nóng)經(jīng)濟實行集體化改造，以便于從組織上保證政策干預農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的有效性；在產(chǎn)業(yè)發(fā)展上，強制性地規(guī)定農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)活動空間，限制甚至取消農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，人為地割斷了城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)間的聯(lián)系；在資源配置上，限制農(nóng)村勞動力向城市正常的流動，明確將城鄉(xiāng)居民區(qū)分為農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口兩種不同的戶籍，并嚴格規(guī)定，沒有城市當局的許可，農(nóng)村人口不得流入城市，農(nóng)業(yè)戶不得轉為非農(nóng)業(yè)戶口。

在執(zhí)行上述政策的同時，我國國家財政也大多數(shù)投向了城市，城市居民在沒有為道路、水、電、教育、衛(wèi)生、文化等設施建設付費或所付很少的情況下就可享受很多福利。然而，農(nóng)村公共產(chǎn)品建設卻實行自籌與轉移支付相結合的辦法。轉移支付的額度又很少，地方財力較緊，大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政赤字，不少連正常運轉經(jīng)費都成問題，更不用說進行農(nóng)村基礎設施建設了。因而，轉變城鄉(xiāng)二元的公共產(chǎn)品供給體制，建立一種城市支持農(nóng)村，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的公共產(chǎn)品供給體制顯得尤為重要。

二、農(nóng)村行政管理體制對農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的制約

1.供給決策是“自上而下”的行政命令直接影響了供給效率。“自上而下”的供給體制對農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給效率，主要表現(xiàn)在三個方面。第一，其供給總量、供給結構和在這種“自上而下”的供給體制中，農(nóng)民作為農(nóng)村公共產(chǎn)品直接受用者，卻處于決策的最低層，加上各種監(jiān)督與約束機制尚不完善，對各級政府供給農(nóng)村公共產(chǎn)品的決策幾乎沒有太大的影響，進而失去參與農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策的積極性與主動性。第二，行政命令式的決策機制從體制上決定了供給與需求是脫節(jié)的，造成供給與需求之間很容易出現(xiàn)矛盾，不但公共產(chǎn)品的供給總量和結構不可能真正滿足農(nóng)民的實際需求，而且還可能超越農(nóng)民的實際承受能力，極易導致供給過度等問題。第三，這種供給體制的執(zhí)行偏差與監(jiān)督成本都較高。“自上而下”的供給體制將決策提高到較高層次，政策執(zhí)行鏈較長，存在多重的委托代理關系，而每一層的委托代理關系都會因委托人與代理人的利益的不一致而使政策執(zhí)行的效果產(chǎn)生偏差，并會產(chǎn)生一定的監(jiān)督成本。

2.不合理的考核制度影響了農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給效率。具體表現(xiàn)為強調對對短平快等“硬”公共產(chǎn)品的考核，如農(nóng)村交通要道建設、公路沿線農(nóng)田改造、辦公大樓建設等，具有加強供給的內在激勵；而對那些見效慢、難度大的、長期性的“軟”公共產(chǎn)品，如農(nóng)田水利維護、農(nóng)村社會保障、農(nóng)業(yè)科技、信息、新型合作醫(yī)療、教育質量等，沒有太大的興趣。

3.政府的缺位、越位與錯位影響了農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給效率。第一，現(xiàn)行的農(nóng)村行政管理體制中對相關部門在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中的權利與責任劃分都很籠統(tǒng)，許多部門著實不知道自己的責權與定位。第二，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中還存在多頭領導問題，這種多頭領導很容易造成各主管部門推諉責任與爭奪權利的行為，最后行政管理費支出不少，但農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的起色卻不大。第三，現(xiàn)行農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給機制實行事權與財權的高度統(tǒng)一，而對供給過程則監(jiān)督不力。目前，對供給過程的監(jiān)督主要是由審計和農(nóng)民負擔管理部門執(zhí)行，由于農(nóng)民負擔多為預算外資金，而預算外資金又大部分分散在各行政事業(yè)單位，不僅增加監(jiān)督努力的成本很高，而且也很難界定合理與不合理的界限。

三、不完善的激勵體制對農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的制約

1.缺乏決策參與體制。從公共政策學的角度來看，公共政策應是利益相關者相互博弈的結果，在某些主體缺位情況下所制定的公共政策大多數(shù)會被此類主體的抵制。因此，在當前農(nóng)村公共產(chǎn)品的提供中，由于缺乏農(nóng)民的決策參與機制，致使一些村民對于通過“一事一議”解決公共事務不關心，很多村民不參加開會，除了一些極端貧困的村民外，條件不錯的村民也不愿意承擔自己在公共物品上相應分擔的責任。

2．缺乏信息溝通體制。農(nóng)民雖作為公共產(chǎn)品的需求者與消費者，是公共產(chǎn)品的直接利益主體，但沒有相應的表達信息的平臺，而部分積極參與者的意見往往得不到重視。由于不能有效征集農(nóng)民群眾的真實意見，確保農(nóng)民的意愿能在供給中得到尊重與體現(xiàn)。所以不能很好的刺激農(nóng)民參與農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給，導致大多數(shù)人采取一種相機而動的策略，根據(jù)政府制定的政策制定自己的應對之策，對自己有利就接受，若對自己不利就拒絕或變相抵制。

3.缺乏市場競爭體制。農(nóng)村稅費改革后，為減輕農(nóng)民負擔，必須按一事一議制度進行籌措資金，因此由政府或集體供給農(nóng)村公共產(chǎn)品的資金必然嚴重不足。然而就是在這種急需引進資本的情況下，卻由于缺乏市場競爭機制，使得農(nóng)民資本沒有一種參與農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的積極性，因為在沒有良好的市場競爭機制條件下，以及充分的經(jīng)營自主權的情況下，農(nóng)民資本參與農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給與經(jīng)營的風險很大，收益率也不高，因而缺乏參與供給的內在激勵。

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